日均437萬通來電，12345熱線如何升級為治理中樞？

▲北京市12345市民熱線服務中心，話務人員正在坐席前忙碌。新京報記者 王子誠 攝

2025年12月28日，新京報社主辦的“智聯民聲·數治未來——2025新京報數字政府論壇”在京舉行。本次論壇旨在深入探討在“十五五”規劃開局之際，政務熱線如何實現高質量發展的路徑轉型，并為構建更加智慧、敏捷、有溫度的數字政府提供智力支撐。

經過30年的發展，全國各地的12345政務服務便民熱線（下稱“12345熱線”）已不僅是優化營商環境的抓手，更面臨著從“接訴即辦”向“未訴先辦”、從“被動響應”向“主動治理”的歷史性戰略轉型。如何利用數字技術賦能熱線，提升民生服務的精準度，已成為“十五五”時期的一道核心課題。本次論壇邀請了來自中國社會科學院、北京大學、北京師范大學、對外經濟貿易大學，以及國研新經濟研究院的專家，共同深入探討。

從“被動響應”邁向“敏捷治理”新形態

如果說“接訴即辦”解決的是“把事辦成”，那么“未訴先辦”考驗的就是城市能否把問題提前識別、提前處置，推動12345熱線從業務通道升級為治理系統的前端入口。

中國市場學會副會長、中國社會科學院財經戰略研究院研究員李勇堅表示，12345熱線建立了高效便捷的溝通機制，已成為政府傾聽民聲、匯聚民智、解決民憂的重要渠道，有效拉近了民眾與政府的距離，體現了政府服務為民的決心。

對外經濟貿易大學信息學院教授黃健青介紹，12345熱線整合了分散的公共服務熱線，構建起統一的訴求受理入口，解決了群眾“找部門難、多頭反映”的痛點，使民生訴求直達責任主體；通過閉環處置機制，倒逼責任部門高效履職，使諸如胡同停車、噪音擾民等民生“瑣事”得到快速解決。可以說，“12345熱線有效打通了社會治理‘最后一公里’，成為群眾與政府的‘連心橋’”。

李勇堅介紹，有數據顯示，全國12345熱線日均受理電話已超過437萬通，成為社情民意匯集的主要通道之一，覆蓋了群眾生活和企業經營的方方面面。以服務場景為例，12345熱線既是企業查詢政策法規、辦事流程的便捷入口，也是其遇到政策執行問題時的求助通道。其制度化的協同與處置機制，有助于更好維護企業權益并持續優化營商環境。

12345熱線正從過去的“民生服務窗口”升級為政府治理中樞。正如北京師范大學政府管理學院教授唐任伍進一步將其比喻為感知社情民意的“晴雨表”、化解矛盾風險的“減壓閥”和優化營商環境的“助推器”，凸顯了熱線在治理體系中的樞紐作用。

同時，各地12345熱線通過與110、119等緊急服務熱線建立雙向流轉和協同聯動機制，實現“一號對外、分類處置”，緊急訴求即時轉接。并且，引入第三方監管，核心業務禁止外包，輔助服務需通過資質審查和日常巡查，“運行機制不斷升級優化，產生了協同聯動效應”。唐任伍說。

數據能力成轉型關鍵分水嶺

從“未訴先辦”落地的路徑看，組織機制與考核可以跟進調整，但決定其是否能啟動并形成閉環的，往往是數據能否被看懂并使用起來、變成可操作的治理指令。當前，12345熱線在一些地方逐漸進階，從“接訴即辦”走向了“未訴先辦”。

李勇堅表示，“未訴先辦”在本質上強調源頭治理與主動治理，核心是要找到源頭，在源頭進行處理，從而實現“未訴先辦”。從責任部門的激勵結構看，推動“未訴先辦”的積極性并不低：在“接訴即辦”考核壓力下，部門更愿意前置治理、減少后端投訴。因此，從組織動員與考核牽引的角度看，推進“未訴先辦”具備一定制度基礎；真正的難點在于數據能力的優先補課與跨部門共用。

國研新經濟研究院創始院長朱克力也表示，就本質而言，“未訴先辦”的前提是精準識別未發生但可能發生的問題，而這必須以海量工單數據的深度挖掘為基礎。若缺乏對訴求類型、頻次、區域分布等數據的分析能力，無法提煉出高頻痛點與潛在風險，組織協同便無從靶向發力，考核導向也難以找到科學依據。

“數據能力是轉型的前置條件”，朱克力說，只有先通過數據整合與建模，明確哪些領域、哪些區域是治理薄弱點，才能為后續組織機制優化、考核指標調整提供具體方向。組織機制與考核導向的調整可緊隨其后，形成“數據賦能—機制適配—考核保障”的遞進關系，避免轉型陷入無的放矢。

北京大學政府管理學院教授馬亮則認為，“未訴先辦”的核心在于政府主動識別需求和發現問題的能力，而這需要政府在服務意識上真正以人民為中心，從市民需求出發去發現問題。不是說市民反饋的才算問題，而是政府主動發現的就是問題。這不是等著市民訴求的被動響應，而是主動發現的敏捷治理。

與此同時，馬亮表示，做到“未訴先辦”也需要政府借助數字技術來匯聚數據并識別模式和趨勢，從中發現城市服務與治理的“未病”并提前預警和干預。歸根結底，這需要政府執政理念與價值取向的根本重塑，并輔之以數字治理能力的升級換代。

因此，馬亮建議，需要加強城市治理的數據庫建設與知識庫管理，推動更多數據沉淀、積累、集成和共享，使其能夠發揮更大作用。同時，要推動政務熱線相關數據脫敏后的共享開放，使其能夠得到其他部門和社會的利用，進而推動其創造更大價值。這方面需要加強政府、企業與學術界的協同創新，共同發揮各自優勢，形成政務熱線推動城市治理創新的作用機制。

從技術角度而言，黃健青建議，12345熱線的數據要從離散的“工單記錄”升級為高價值的“治理資產”，重點在于構建一套以智能研判為驅動、主動發現并化解風險的數據治理與應用體系。即要素標準化、知識圖譜化、決策智能化，進而實現對公共風險的前瞻性識別與系統性化解，從而引導治理模式從被動響應的“接訴即辦”向主動干預的“未訴先辦”轉型。

唐任伍認為，還需要構建“未訴先辦”的指標體系：從“響應”到“預判”的效能指標，涵蓋工單響應時長、辦結率等；風險預警指標，通過分析訴求類型與數量識別苗頭性問題并生成預警報告；治理效能指標，用于評估政策效果與治理水平，推動服務從“便捷”走向“智慧”。

在算法與機制中守護“政務溫情”

當12345熱線從“接線”走向“算力”，效率提升只是第一步，更關鍵的是把人機協同的邊界、責任鏈條與兜底機制制度化，避免“技術替代”演變為“服務降級”。

當前，12345熱線的受理方式正從人工坐席接線逐步被智能客服自動接線替代。一些政務熱線的大量標準化咨詢和簡單訴求由智能客服7×24小時自動響應，不僅緩解了人員壓力、提高辦理效率，還能確保答復口徑的統一，并沉淀海量數據供治理分析利用。

然而，對于情緒激烈或情況復雜的疑難訴求，智能客服缺乏共情和靈活應對能力，如果對話不充分或分派不當，反而可能降低服務質量、影響治理成效。

對此，唐任伍表示，人工客服被智能客服替代的趨勢，收益主要在效率提升和成本降低，風險則體現在復雜問題處理能力和情感支持的不足。由此可見，智能技術應用需要在效率與品質之間取得平衡。數字政府建設絕不能只有“冷的算法”，也要有“熱的關懷”。

朱克力指出，設定人機協同邊界必須遵循“分類處置、兜底保障”原則，在任何智能化環節都必須保留“一鍵切人工”的通道，以確保老年群體等數字弱勢群體不被擋在服務門外。

李勇堅則從制度層面提出了人機協同的五大細分標準，旨在構建一種“進退有據”的技術倫理：一是建立工單分級分類標準，明確哪些標準化業務可由機器人閉環；二是賦予人類話務員“最高接管權”，實時捕捉真人交流中的情感波動；三是構建全過程可溯源機制，明確責任歸屬；四是推動“經驗反哺”，將優秀話務員的策略轉化為AI能力；五是提升全社會的數字素養。“技術賦能的目標是提升治理能力，而非削弱服務的溫情”。

在落實跨部門、跨層級協同方面，唐任伍以“停車治理”這一高頻難點問題為例，拆解了重構后的協同鏈條。他建議由街道辦事處發揮“牽頭統籌”職能，社區作為“兜底主體”，區政務和數據局負責“協調督辦”。通過12345熱線的精準記錄與全過程閉環，配合智能停車系統的實時監測，將原本碎片化的管理整合為“一局牽頭、多部門協同”的格局。這必須通過“首接負責制”和“限時簽收機制”將協同固化為制度流程，防止推諉扯皮。

建立長效激勵機制在推動跨部門協同中也是一項重要的應對措施。李勇堅補充道，從現狀來看，單純依靠行政命令推動協同往往效果有限，如果能夠將訴求處置效率、群眾滿意度等指標納入部門績效考核體系，才能形成內生動力，真正推動跨部門協同處置。

由于考核機制的倒逼，基層治理中也出現了一些新的問題，如“索要滿意度”等考核異化現象。黃健青對此建議，考核體系必須實現從“響應率”向“治理效能”的根本轉型。這需要引入“問題根治率”“群眾體感改善度”以及“人機協同正向評價”等多元指標，從制度上鼓勵工作人員進行個性化、有深度、有溫度的干預，而非僅僅追求KPI的數字美觀。

歸根結底，12345熱線從“接訴即辦”走向“未訴先辦”，不是讓其“更智能”這么簡單，而是要推動城市治理從“事后處置”轉向“前置預判”的系統性變革。同時，既要用算法提升效率，也要以人機協同的兜底機制確保復雜訴求與弱勢群體始終“有人接、接得住、辦得好”，讓技術進步最終落到群眾體感的改善與治理效能的提升上。

新京報記者 肖隆平

編輯 鄭偉彬

校對 王心