戰略之舉！如何以擴大內需釋放經濟發展潛力？

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志

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習近平總書記強調：“擴大內需既關系經濟穩定，也關系經濟安全，不是權宜之計，而是戰略之舉。”中央經濟工作會議把“堅持內需主導，建設強大國內市場”擺在明年經濟工作重點任務的首位。 “十五五”時期，我國擴大內需具有怎樣的增長潛力？如何發揮好政府投資的放大帶動作用？ 推薦閱讀國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群在《國家治理》的最新刊文。

核心觀點速覽

• “十五五”時期，我國人力人才資源供給仍然比較豐富，資金供給仍然充裕，技術要素保障條件進一步向好，經濟發展基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大。

• 需充分發揮科學的宏觀調控、有效的政府治理等社會主義市場經濟體制優勢，借助政府投資有效應對市場機制的收縮效應，有效有力擴大內需，充分釋放中國經濟強大增長潛能。

擴大內需關系經濟長期穩定增長

“十五五”時期，我國發展環境面臨深刻復雜變化，戰略機遇和風險挑戰并存、不確定性難預料因素增多。與此同時，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，中國特色社會主義制度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體系優勢、豐富人才資源優勢更加彰顯，要保持戰略定力，增強必勝信心，積極識變應變求變，集中力量辦好自己的事，在激烈國際競爭中贏得戰略主動，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破。

“十五五”規劃建議提出，堅持擴大內需這個戰略基點，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內大循環內生動力和可靠性。事實上，我國有14億人口的潛在國內大市場，也是全球第二大進口市場，擴大內需特別是擴大消費的空間極大，這是“十五五”時期經濟高質量發展的最大底氣所在。當前，我國有效需求不足等問題客觀存在。因此，未來一段時期，我們要按照“十五五”規劃建議部署，堅持有效市場和有為政府相結合。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，高質量推動“兩重”建設，激發民間投資活力，擴大有效投資。

市場是最大的資源，為經濟發展提供機遇，也帶來挑戰。從理論上講，在宏觀經濟總量運動過程中，市場機制有可能擴大總量失衡。當宏觀經濟總量供不應求時，市場機制會通過價格上漲，加快需求擴張速度：漲價推高企業利潤，加速企業生產投資擴張；生產和投資擴張使用工需求擴張，就業和居民收入加快增長，進而推動消費需求加快擴張；企業投資和居民消費擴張，使資金需求擴張，帶動利率提高，推動貨幣金融擴張，進一步支持需求擴張，進而造成供不應求的失衡程度加劇。當宏觀經濟總量供大于求時，市場機制會通過價格下降，抑制需求增長：降價壓低企業利潤，弱化企業預期，抑制企業生產投資需求，用工需求減少，就業和居民收入增長放慢，進而使消費需求受到抑制；企業生產投資和居民消費放緩，使資金需求減弱，利率下降，抑制貨幣金融活動，進一步抑制需求增長，造成供大于求的失衡程度加劇。

近年來，受國內外復雜因素綜合影響，我國經濟總需求增速有所放緩。從企業和居民的角度看，有的人抱持著“錢不好掙因此也不敢花”的心態，企業投資和居民消費總體處于相對收斂過程；各級政府受財稅收入增長緩慢、化債壓力較大等制約，針對公共產品和公共服務建設的投資也出現減緩態勢。因此，需要充分認識科學的宏觀調控，特別是宏觀經濟政策逆周期調節的重要和關鍵作用。

2025年6月28日，游人在泰州市海陵區桃園景區游玩。 新華社發 湯德宏/攝

中國經濟仍具有巨大的增長潛力

面對當前的發展挑戰，必須清醒認識到中國經濟仍然具有巨大增長潛力，當前的需求不足，并不會改變中國經濟發展的一系列有利條件，眼下的困難和挑戰，也絕不會阻擋我們向著實現中國式現代化的宏偉目標奮勇前進。

中國式現代化的巨大增長潛力，很大程度上來自經濟結構變化潛力。中國式現代化走出一條與西方現代化不同的道路，其經濟結構變化蘊含著巨大發展潛能。在結構變化力量驅動下，中國經濟增長還擁有強大的供給潛力以及超大規模國內市場，這些都是中國經濟發展的信心與動能所在。

生產和供給能力是影響一個時期經濟增長的基礎性因素，也決定著一定時期內經濟增長的潛力大小。分析預測“十五五”時期經濟增長，要對中國當前的生產供給能力，及其未來發展潛力進行全面分析研判。自上世紀50年代起，我國將提升現代化生產制造能力作為經濟發展的重點，經過70多年的不懈努力，已成為全球最大的制造業國家。2024年，中國制造業增加值占全球的比重已經高于30%,是世界唯一擁有聯合國產業分類全部41個工業門類的國家，500種主要工業產品里有220多種產品產量位居全球第一。這些數據充分表明，我國已經形成雄厚的物質技術基礎和強大的生產供給能力?！笆逦濉睍r期中國生產供給能力，既有強大有力的基礎，也有支持其繼續提質擴量的多方面有利條件。

人力人才資源供給仍然比較豐富。2024年中國勞動年齡人口（16—59歲）總量為8.58億人，其中城鎮就業總量為4.73億人，據此推算城鎮以外的勞動年齡人口近4億人。其中包括在校大中專生（大體為16-22歲的勞動年齡人口，包括高中學生）8200多萬人，農民工2.99億人（其中外出務工1.79億人）。2024年應屆高校畢業生1179萬人，中等職業教育畢業生410多萬人，外出務工農民工增加212萬人。據此計算，2024年新增待就業人口1800多萬人。2024年城鎮新增就業1256萬人，考慮新增待就業人口數據及上年未實現就業人口結轉數據，待就業群體規模較大。在這個基礎上展望“十五五”時期，首先，結合人口老齡化趨勢分析，我國勞動年齡人口或將繼續邊際減少，每年約400萬人左右；到2030年，預計勞動年齡人口總量將下降至8.34億人左右,但這一勞動年齡人口規模依然龐大。根據國家統計局及教育部數據，當前我國高中、中專、大專、大學在校生超過8000萬人，中等教育在校生超過9000萬人，義務教育階段在校生超過1.6億人，據此，“十五五”時期人力人才資源供給，預計我國年度新增就業人口仍將保持在1800萬人左右。這表明，“十五五”時期，支撐我國經濟增長的人力人才資源仍然豐富。

資金供給仍然充裕。根據世界銀行公開數據，“十四五”時期，我國國民總儲蓄率保持在44%左右，遠高于發達國家平均水平（日本28%左右，美國18%左右）。預計“十五五”時期仍會保持較高水平,主要依據為：其一，若收入繼續保持“十四五”時期增速，則預防性儲蓄傾向仍會較高，進而支持較高儲蓄率；若收入增速提高，預防性儲蓄傾向下降，考慮目前消費結構特點，預計消費傾向提高，但消費率不會明顯提高，儲蓄率不會明顯降低。其二，伴隨收入增長和新型城鎮化持續推進，我國居民以住、行為主的消費結構調整將繼續推進，實現相應需求，需要有必要的儲蓄資金支持。其三，我國居民對看病、養老、子女教育等方面，進行儲蓄的意向仍將比較普遍，會支持儲蓄率提高。其四，若“十五五”時期經濟回升明顯，則將帶來資本投資收益提高，進而帶動理財型儲蓄增加。其五，“十五五”時期我國將繼續推進高水平對外開放，與國內經濟回升向好配合，預計會吸引更多外資流入，為經濟發展提供資金來源。綜上，預計“十五五”時期我國仍將保持高儲蓄率，為生產供給能力建設發展，提供充裕的資金支持。

技術要素保障條件進一步向好。改革開放以來，我國通過引進技術支持國內經濟發展，但與很多發展中國家不同的是，我們更注重對引進技術的學習和研發,走出一條引進消化吸收和再創新的技術發展之路。當前，我國在應用技術領域已與國際技術體系接軌，形成自己的研發能力和研發體系，如高鐵、盾構機等，已形成獨特的技術優勢。根據國家統計局數據，2024年中國研究與試驗發展（R&D）經費投入達36130億元，占名義國內生產總值比重達2.68%，超過歐盟國家平均水平（2.11%），接近經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平（2.72%）。我國依靠新型舉國體制，大力加強重大科技項目攻關，成效正加快顯現。“十四五”時期，我國基礎研究進一步發展，大科學裝置和重大科技基礎設施建設成果斐然，基礎研究經費支出持續較快增長，已產生一批重大原創成果。根據國家發展和改革委員會數據，2024年納入新序列管理的國家工程研究中心206個，國家發展改革委認定的企業技術中心1798家。國家級科技企業孵化器1606家，國家備案眾創空間2376家。全年授予發明專利權104.5萬件，比上年增長13.5%?！秾＠献鳁l約》（PCT）申請受理量7.5萬件。2024年有效發明專利568.9萬件，比上年末增長14.0%，每萬人口高價值發明專利擁有量達14件。綜上，預計“十五五”時期技術要素供給條件進一步向好，為創新驅動生產和供給能力提高提供更有力支持。

支持高質量發展的體制機制進一步完善，支持生產和供給能力建設的效率和效益明顯提高。黨的十八大以來，我國統籌推進深層次改革和高水平開放，推動經濟高質量發展。加強改革頂層設計，面對新矛盾新挑戰，沖破思想觀念束縛，突破利益固化藩籬，破除各方面體制機制弊端.以經濟體制改革為牽引，推動生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相適應，各領域基礎性制度框架基本建立，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。堅持和落實“兩個毫不動搖”，鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展；縱深推進全國統一大市場建設，加快構建高水平社會主義市場經濟體制。加快構建和健全支持全面創新、推動經濟高質量發展的體制機制，為經濟高質量發展提供有力保障。多方面改革開放舉措的潛在成效，將在“十五五”時期得到進一步顯現，生產和供給能力提質擴量的效率和效益將進一步提高。

2025年6月29日，市民、球迷在江蘇省南通市一商場內觀看“蘇超”比賽直播。 新華社記者 李博/攝

發揮好政府投資的放大帶動作用

結合上述分析，當前影響我國經濟增長的一個重要問題是有效需求不足。為此，必須有效有力擴大內需，充分釋放中國經濟強大增長潛能。

近年來，我國在擴大內需方面進行了大量的實踐，取得顯著成效。但由于有效需求與發展階段密切相關，消費需求、投資需求、凈出口需求的相互關系以及外部環境變化，都會帶來有效需求變化，因此，擴大內需是一項長期工作，不可能一勞永逸。同時，要注意企業和居民的順周期行為特點。即市場越是供大于求、價格越是走低，企業就越是謹慎投資，居民就越是謹慎消費。對此我們要有清醒認識。

科學的宏觀調控、有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求?！笆逦濉币巹澖ㄗh提出，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，構建統一、開放、競爭、有序的市場體系，建設法治經濟、信用經濟，打造市場化法治化國際化一流營商環境，形成既‘放得活’又‘管得好’的經濟秩序?！本同F階段來說，需要通過宏觀經濟政策力度足夠大的逆周期調節，扭轉和矯正需求不足的局面。

與商品的競爭性、排他性比較，公共產品具有非競爭性、非排他性特征；其生產和供給追求的主要目標是公益性、普惠性、兜底性。因此，這個領域的建設投資，無論從國際比較還是我國實踐看，都需要充分發揮政府主導作用。要特別注意，公共產品、公共服務領域的建設投資，追求的不是項目投資的經濟回報，這就要求，該領域的投資需要以政府財政性資金為主，以財政收支中長期平衡條件為約束。

值得一提的是，改革開放以來，各級政府依靠經濟高增長帶動財稅收入快速增長，依靠市場融資方式快速補齊基礎設施、教育醫療等公共產品、公共服務短板，推動經濟社會持續快速發展。同時存在大中小城市間布局不均衡，城鄉間布局不均衡，基礎設施、公共服務設施發展水平不高等問題。進入高質量發展階段，公共產品和服務需要得到全面提質升級，即從“有沒有”轉向“好不好”。加快推進以城市群為主體形態的新型城鎮化，補齊中小城市基礎設施、公共服務短板，普遍提高公共產品和服務的可及性和保障水平，促進共同富裕等方面，也對公共產品和服務建設投資，提出更高標準、更高要求。

因此，需要特別重視政府在資源配置方面的作用。市場突出的是個別利益，是小我的自由競爭；而政府配置資源突出的是大我，是事關整體和長遠利益的公共產品及服務。這些產品依靠市場調節力度不夠，因為市場強調投資回報率，市場原則建設的項目，重點是投資資金的增值效果。而政府投資建設的基礎設施和公共服務體系，主要目的是為全體人民提供更高質量的公共產品和公共服務，這些項目對其所提供的公益性的使用價值更加重視，而對項目的資金回報率，則放在次要位置。因此，如果市場形勢不好，項目投資回報率不好時，只有依靠政府的基礎設施和公共服務方面的投資，才能夠更加有效地擴大需求，帶動企業訂單較快增長，帶動企業生產和投資較快活躍，帶動就業形勢持續好轉，帶動居民收入增長不斷加快。最終促進消費需求持續回暖。這就是通過政府投資的帶動和放大效應，帶動內需持續回升的過程。

從有效擴大內需看，公共產品和服務的投資主要為政府主導，且不以追求經濟收益為主要目的，可以有效有力發揮擴大內需、增加企業訂單的作用。為此，加強政府公共產品投資，可成為宏觀經濟政策逆周期調節的關鍵抓手。

通過政府公共產品、公共服務投資有效擴大內需，實現供求總量平衡，則要求政府投資必須達到足夠規模。從資金保障條件看，盡管當前地方政府債務壓力較大，財力比較緊張，但這只是發展過程中的短期困難。需注意到，中國經濟長期的高成長性。若通過政府投資力度擴大，帶動企業生產投資顯著活躍，就業形勢持續好轉，居民收入加快增長，消費需求持續回暖，就可能激活超大規模國內市場，促進我國生產供給能力充分釋放。

為此，需在超長期特別國債和地方政府專項債發行方面預留足夠大空間，做好擴大政府公共產品投資的相關準備。圍繞“十五五”規劃建議，增加重大項目儲備。必要時，及時推出力度足夠大的政府公共產品投資舉措，帶動企業投資、帶動就業和居民消費，全方位增強擴大內需的效果，支持中國經濟持續回升向好。

上文略有刪減

選自 |《國家治理》雜志2025年第23期

原標題 | 在持續擴大內需中釋放經濟發展潛力

作者 | 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員 張立群

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責編 | 李懿