學術報告 | 鄒亮：韌性城市建設——從理念到實施

導讀

8月29日，2025中國城市規劃年會之專題會議十六“著力建設安全可靠的韌性城市，推進基礎設施生命線安全工程建設”在沈陽召開。會上，鄒亮主任作題為《韌性城市建設——從理念到實施》的特邀主題報告。

本文字數：4796字

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鄒亮

中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會副秘書長，中規院（北京）規劃設計有限公司城市安全研究中心主任，教授級高級工程師

#1

城市面臨的安全問題

（1）自然災害極端化

從城市的外部環境來看，在全球氣候變化的背景下，自然災害的極端化使得城市受到災害沖擊的頻率和強度都在不斷增大。從直觀的感受看，一些高強度的災害每隔一兩年就會發生，例如2021年鄭州“7·20”暴雨、2023年7月京津冀地區暴雨，到2025年7月北京又遭遇暴雨導致北部山區發生較多人員傷亡。

（2）快速城鎮化埋下安全隱患

從城市內生環境來看，我國幾十年快速的城鎮化使得城市系統日益復雜，安全風險不斷增大，城市面臨的挑戰也更加嚴峻，主要體現在以下幾個方面：

一是高強度建設、高密度開發的城市建設模式和城市市政基礎設施建設水平相對滯后造成了城市空間韌性不足。以鄭州為例，我們分析了全市域2000年和2018年的土地利用解譯圖，不到20年的時間，很多原來位于郊區非建設用地的水系如今被城市建設用地所包圍甚至消失。鄭東新區是受“7·20”暴雨災害非常嚴重的地區，也是鄭州全市域相對最低洼的地區。我們這些年的城市建設不斷向高風險地區侵占用地，造成了城市本底安全度下降，埋下了很多安全隱患。

二是城市基礎設施老化嚴重。我國已進入到城鎮化的后半場，經過三四十年的發展，我們城市已經有些變“老”了，老城區、既有的道路和管網設施、建筑的老舊化以及工程安全質量不高引發的事故頻繁發生。例如2020年“1·13”西寧道路塌陷、2021年“6·13”十堰燃氣爆炸等，都是城市基礎設施老化和運營監管與維護不到位而產生的問題，因此城市更新迫在眉睫。

三是城市的應急設施建設嚴重滯后。我國的消防規劃規范要求消防站的服務范圍應在接警后5分鐘內到達事故現場，但是全國大部分城市目前都不能達到這一標準；又如應急避難場所，很多城市的人均避難場所的面積和場所內的應急設施建設達不到國家規范的要求。

#2

韌性城市建設的思路

（1）韌性城市的基本特征

魯棒性、恢復力、適應性，這是韌性城市的基本特征。推動韌性城市建設，我們要不忘初心，圍繞這九個字的基本特征下功夫。魯棒性是對災害的抵抗能力，恢復力是受到災害沖擊之后快速恢復到正常狀態的能力，適應性則是面對氣候變化、極端災害等外部沖擊的變化，城市經過一定的調整逐步適應的能力。

（2）韌性城市建設的總體路線

在對韌性城市基本特征清晰認識的基礎上，韌性城市建設的總體路線應是一個體現城市對災害沖擊不斷適應、不斷提升的過程，這是一個動態反饋形成閉環、漸進調整的過程。這個過程包括對災害風險和城市韌性的評估，制定韌性城市發展目標和評價體系，以及在此基礎上的一系列空間、工程、管理和社會營造的實施方案，并形成一個動態反饋的機制。

在災害應對的策略上，也應分類施策。“韌性城市”這個概念雖然在近年來熱度才提高，但是這個理念其實很早就有，我們很多既有的規范標準也體現了這樣的理念。例如建筑抗震設計的一個基本原則是“小震不壞、中震可修、大震不倒”，這十二個字就體現了韌性的理念。在城市建設中，對已有相關規劃和規范設防標準，但實際建設尚未達標的情況，應著眼于“查缺補漏”，通過落實規劃和規范標準要求來滿足城市安全底線要求，使城市在遭受設防標準之內的災害沖擊時可以基本正常運轉；在設防標準之上，也即著眼于城市遭遇超設防標準的大災、巨災影響，應對關鍵環節進行補強，保障城市基本功能運轉和對外救援疏散可實施。對于超設防標準的低頻次、高損傷災種，應考慮通過系統性的策略措施，充分發揮有限的空間和資源來應對，而不是一味地提高工程設防標準，這也是韌性城市的另一個特點——可持續發展，講求“性價比”。

#3

韌性城市評價體系的構建

（1）風險和韌性的評估方法的選擇

城市韌性的評估離不開災害場景，因此首先要對城市面臨的災害風險開展精準的評估。

災害風險的識別是評估的前提。火災、地震、洪澇等災害風險是一直以來伴隨城市發展的傳統風險，但隨著現代城市聚集度不斷增高，我們還應關注這些傳統風險在當今高密度城市形態下的累積和放大效應。除此之外，隨著城市發展不斷地有一些新的業態、新的生活方式產生了新的風險，可稱之為“新型風險”。例如儲能電站，是隨著新能源的發展而誕生的新事物，其發生安全事故的風險也是以前所沒有的；再如無人駕駛車輛的運營，由人駕駛改為機器駕駛，也可能產生新的交通安全風險。隨著城市功能的聚集，城市系統日趨復雜，城市中某一子系統出現故障，可能引發城市功能的級聯失效，可稱之為“復雜風險”。例如鄭州“7·20”暴雨之后，由于許多交通和供電設施受淹導致通信、供排水等系統停擺，城市幾近癱瘓，恢復周期漫長，城市生命線系統的級聯失效風險可謂“牽一發而動全身”。

在風險識別的基礎上開展風險和韌性評估，目前已有一些較為成熟的方法，例如從危險性、脆弱性、災害能力等領域建立相應的評價指標，收集相應的數據，應用層次分析法等方法開展評價，是風險評估理論中較為常用的方法。這些方法通常是基于已有數據開展的評估，可結合城市體檢、城市安全風險評估、災害風險普查和隱患調查等工作開展，這些工作通常是一個個獨立的項目，我們應該充分利用這些項目的成果，可以節約大量的人力物力成本。

對于極端災害風險以及在此情景下城市韌性的評估，我們要在前述基于數據統計方法的基礎上再向前邁一步，因為很多極端災害影響的數據無法通過收集現狀資料獲得，這就需要應用計算機模擬技術開展災害情景模擬，分析極端條件下人群的疏散條件、基礎設施受損情況等，為后續的規劃和實施方案的制定提供決策依據。

評估成果的形式可以歸結為“一圖一表”。以往我們做災害風險評估，會對地震、火災、洪澇等各單災種的風險分布繪制風險地圖，后來將各單災種風險疊加到一張圖上形成綜合風險圖；但現在來看，這個圖的不足是它還是一個靜態的圖。實際上城市災害風險的分布是一個動態的過程，例如人群的活動在日間和夜間是不同的，在不同的時間發生同樣強度地震，人員傷亡的情況就可能有較大的差別。因此風險評估的成果除了一個圖之外還要有一個表，這個表不一定是表格的形式，也可能是樹狀圖的形式，它體現的是一個過程或是時間的概念，風險的分布是空間和時間相結合的一個動態過程，我們不能把風險僅僅落在靜態的圖上。

（2）韌性城市評價的指標體系的構建

韌性城市的評價指標體系的構建目前已有很多實踐。例如美國洛克菲勒基金會在韌性城市100項目中建立了4個維度、12個目標、52個指標和156個具體問題的評價指標體系；北京市在韌性城市規劃綱要研究中建立了包含12個方面、83個績效指標的韌性城市評價指標體系，再歸一化形成韌性度指數，以評價和量化城市的韌性水平。這些評價指標體系多是基于已有數據統計資料為基礎構建的。此外，目前已經發布的一些關于城市韌性評價的國家或團體標準，其評價指標體系的構建也大多是遵循這樣的思路。這類評價指標體系對于把握城市韌性的總體情況或進行城市間的對比，是較為適用的；但到推進城市建設的階段，有些指標的指導性就存在不足，甚至無法體現城市韌性能力。

日本在開展國土強韌化規劃時，列出了八項發生大災、巨災時的目標，包括最大限度保護生命、在大規模災害發生之后要保證相應的救援活動能開展等，在這些目標的基礎上制定相應的指標，這是我們現在到建設層面所必需的指導性的指標。美國韌性社區規劃指南以恢復時間為評價指標，這也是體現韌性城市恢復能力的一個重要特征。回顧我們國內，目前在建筑抗震領域已經發布了一個推薦性的國家標準《建筑抗震韌性評價標準》（GB/T38591—2020），該標準將建筑災后修復的費用、修復的時間和人員傷亡的情況作為評價指標，這些指標指向了韌性的基本特征，如抵抗能力和恢復能力，較好地體現了韌性的目標。

因此，到韌性城市建設實施的階段，我們構建評價指標要瞄準韌性城市承受沖擊、快速應對、自我修復的特征，以城市發生大災甚至巨災時能降低生命財產損失、保障城市基本功能運行、實現快速恢復為目標，制定相應的指標。指標的制定除了有空間和工程建設這類“硬”指標，也有管理和社會營造建設這類“軟”指標，這兩方面的指標一定要結合起來，才能使城市在有限投入的情況下實現最具“性價比”的韌性。

#4

韌性城市的社會治理

工程設防不能做到無限設防，因此社會治理必須要跟上，才能在大災乃至巨災發生時，通過有效的組織最大限度地減少人員傷亡和財產損失。

（1）機制的建設

首先是評估、反饋機制的建設。我們要開展韌性城市建設，首先一定要了解城市的問題在哪里，也要知道采取了一定的措施之后城市的韌性能力到底是不是提升了，這就要有一個評估反饋的機制。國家現在在持續推進城市體檢工作，這便是一個評估的過程，我們應該抓住城市體檢的契機，將城市韌性評估工作與城市體檢緊密結合，形成問題清單，再與城市更新行動結合起來，變成能持續推動的一項工作。

其次是區域協同機制的建設。近些年對于排水防澇和供水，住建部牽頭建設了若干個國家級應急排澇基地和應急供水基地，在較大災害發生時可就近調用相應的應急力量予以支援，大大提升了應急響應的效率，這也是韌性城市快速恢復能力的體現。

第三是多元參與機制的建設。以往我們的應急救災主要靠政府，近年來社會各界參與的積極性在不斷提高，但需要有效的組織以使有限的資源效益最大化。

（2）韌性社區與文化建設

社區是城市運行的基本單元，建設韌性城市最終要落實到每個社區。韌性社區建設包括結合城市更新和完整社區建設優化社區公共空間，完善應急避難場所、消防救援設施等應急設施，以及建筑結構安全和水、電、路等基礎設施功能提升等。除了“硬件”建設，韌性社區建設同樣要注重社區治理的“軟件”建設，把人的主觀能動性發揮起來，完善社區的組織結構，培養基層應急救援隊伍，讓所有的人參與進來，提高全社會的韌性素養。例如珠海在消防領域開展“干部下基層”工作，將安檢、執法、火調等業務下放鎮街消防救援分局，派駐消防救援干部常駐鎮街兼任黨（工）委委員，實現安全監管派駐組織全覆蓋；讓“組織進社區”，各社區（村）建設應急消防站，統籌“安保巡防、防火巡查、安全宣傳、初起火災撲救、防汛、急救、疫情期間物資分配、志愿者之家”等多種功能，有效提升了社區的安全治理水平。

#5

結語

從風險與韌性評估、建設目標制定與評價體系構建，到工程建設以及運營管理體系的搭建，韌性城市以全過程思維、漸進動態提升的機制為城市應對城市安全問題提供了有效路徑。城市韌性的評估離不開災害場景的應對，而不是就指標而論指標；韌性城市建設要將工程建設和社會治理“軟硬結合”，追求最有“性價比”的實施方案。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會、工程規劃專業委員會

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