馬懷德｜教育法典關于基本原則的設定

摘　要

編纂教育法典是當前法學界和教育學界重點關注的課題，教育基本原則是貫穿教育法典始終的一條主線。教育基本原則在教育法典中發揮著統領作用，是指導教育法典制定和實施的價值規范。黨對教育事業的全面領導原則要求一切教育主體及其教育活動都必須堅持中國共產黨的領導。落實立德樹人根本任務原則要求加強社會主義核心價值觀教育，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。教育公平原則涵蓋教育形式公平和教育實質公平，是教育活動的靈魂。教育公益原則要求教育活動應當符合國家和社會公共利益，以公共利益為依歸。依法治教原則涵蓋教育立法、依法行政、依法治校等方面，強調要將法治的理念、方式運用到教育活動中。正當程序原則是教育活動最低限度的程序要求。這六項教育基本原則涉及教育活動的領導主體、根本任務、價值理念、目標導向、實施路徑和程序要求，是貫穿教育法典全部內容的主線。

關 鍵 詞

教育法典；教育基本原則；黨對教育事業的全面領導；依法治教；正當程序

基金項目：教育部教育法治專項項目“教育法典編纂研究”（JYBZFS2023417）

作者簡介：馬懷德（1965—），男，中國政法大學教授，主要從事行政法、教育法研究。

引用該文獻：馬懷德.教育法典關于基本原則的設定[J]. 國家教育行政學院學報，2025（11）：3-9，18.

法典是人類法治文明的重要標志。習近平總書記指出：“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！盵1]中共中央、國務院發布的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確要求：“健全教育法律法規規章，研究編纂教育法典?！苯逃ǖ涫菍逃I域法律規范進行系統整合、編纂修訂而形成的體系型法典，是教育法律規范的高級形態，對于實現2035年建成教育強國的宏偉目標具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用。[2]教育法典中的教育基本原則，是指體現教育法的根本價值和精髓，指導教育法的制定和實施，貫穿教育法各個環節的基本原理和準則。教育基本原則是整個教育法典的核心與靈魂，對于整個教育法典的制定和實施具有重要指導和引領價值。根據我國教育法律規范和行政法學理論，教育基本原則具有基本性、原則性、法律性、教育性等特征。[3]基本性是指教育基本原則應當貫穿于全部教育領域，而非僅適用某個領域、某個環節、某個方面。原則性是指教育基本原則是一項法律原則，而非法律規則。法律性是指教育基本原則是一項法律原則，具有法律效力。教育性是指教育基本原則體現教育法的特性和規律，與其他領域的基本原則相區分。全面依法治國是一項系統工程，編纂教育法典也是一項系統工程，設定教育基本原則同樣需要堅持系統觀念。根據教育基本原則的確立標準和主要特征，我國教育法典中的教育基本原則應當明確教育活動的領導主體、根本任務、價值理念、目標導向、實施路徑和程序要求，其分別對應著堅持黨對教育事業的全面領導、立德樹人、教育公平、教育公益、依法治教、正當程序等六項基本原則，進而形成了教育法典中的教育基本原則體系。

一、黨對教育事業的全面領導原則

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心?！吨袊伯a黨章程》“總綱”規定：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！薄吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一條：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。行政法是憲法的具體化，教育法主要作為行政法中的部門行政法，同樣是憲法的具體化。[4]我國教育法律規范普遍規定了黨對教育事業的全面領導，將其作為基本原則，賦予其明確的法律效力?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第三條規定：“國家堅持中國共產黨的領導”?！督逃龔妵ㄔO規劃綱要（2024—2035年）》將“堅持黨對教育事業的全面領導”作為教育強國建設的總體要求。教育法典將堅持黨對教育事業的全面領導作為教育基本原則，是貫徹落實《中國共產黨章程》和《憲法》的應有之義，契合教育事業發展規律和教育法治建設規律，也是教育事業堅持正確政治方向、加快建設教育強國的根本保證。

黨的全面領導“必須體現到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和國防軍隊、祖國統一、外交工作、黨的建設等各方面”[5]。黨對教育事業的全面領導原則，是指一切教育主體及其教育活動必須堅持黨的領導。這是一種“全覆蓋、無漏洞”的全面領導，涵蓋教育的全部環節、全部領域、全部主體、全部活動。各級教育行政機關、學校及其他教育機構、教師及其他教育工作者、受教育者、教育管理、教育保障以及教育對外交流與合作都必須堅持黨的全面領導。堅持黨對教育事業的全面領導原則，要求確保教育事業正確的政治方向，堅定不移走中國特色社會主義教育發展道路，為黨育人、為國育才；要求教育領域全面貫徹黨的教育方針，為社會主義現代化建設服務、為人民服務；要求不斷健全黨對教育事業全面領導的制度體系和工作機制，完善黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責的教育領導體制。面對教育數字化的時代潮流，黨對教育事業的全面領導還應當與時俱進，形成適配教育數字化的領導思維和領導方式，[6]不斷提升黨對教育事業全面領導的領導能力和領導效能。同時，堅持黨對教育事業的全面領導原則應當與法律規范中的相關制度保持一致，比如《中華人民共和國高等教育法》第三十九條確立了中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制，并在第四十一條規定了高等學校校長的法定職權。在實踐中，不能以堅持黨對教育事業的全面領導原則為由，以學校黨委名義直接代替校長行使第四十一條所列的法定職權。

堅持黨對教育事業的全面領導原則屬于教育基本原則，應當規定在教育法典總則中，并通過教育法典分則予以具體化和細化。具體而言，應當在教育法典第一編總則的第一章基本規定中確立堅持黨對教育事業的全面領導原則，并將之置于所有教育基本原則的首位，統領其他教育基本原則乃至整個教育法典，對整個教育法律規范體系進行指導和引領。由于堅持黨對教育事業的全面領導原則是一項基本原則，因此在用語上應當言簡意賅，不宜過于詳細具體。教育法典分則，特別是學校治理中的黨委領導、校長負責制等，則需要遵循和細化總則中的堅持黨對教育事業的全面領導原則，推動黨對教育事業的全面領導原則的貫徹落實。

二、落實立德樹人根本任務原則

習近平總書記強調：“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人是教育的根本問題，也是建設教育強國的核心課題?！盵7]黨的二十大報告指出：“落實立德樹人根本任務，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。”[8]《教育法》第六條規定：“教育應當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創新精神和實踐能力?！绷⒌聵淙耸邱R克思主義關于人的全面發展理論的中國化時代化闡釋，彰顯了教育的本質屬性，深刻回答了培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人的根本問題，不僅構成新時代我國教育事業的根本任務，同時也是落實黨的教育方針和《教育法》的重要抓手。將落實立德樹人根本任務作為教育基本原則，對于培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人具有重要意義。

落實立德樹人根本任務原則，要求加強社會主義核心價值觀教育，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。立德樹人的首要要求是堅持立德引領，加強社會主義核心價值觀教育。習近平總書記指出：“一個人只有明大德、守公德、嚴私德，其才方能用得其所?！盵9]立德引領中的“德”主要包括國家大德、社會公德、個人私德三個部分，分別對應社會主義核心價值觀中國家層面的價值目標——富強、民主、文明、和諧；社會層面的價值取向——自由、平等、公正、法治；個人層面的價值準則——愛國、敬業、誠信、友善。在立德引領的基礎上，立德樹人根本任務還要求推動人的全面發展，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。全面發展不是德智體美勞的簡單機械相加，而是相互融合、有機協同的一體化發展，[10]要求以德育為統領、以智育為認知基礎、以體育保障身心底線、以美育培育審美素養、以勞育強化實踐能力，培養受教育者的綜合素質、創新精神和實踐能力，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育，全面提升社會主義建設者和接班人的綜合素質。

落實立德樹人根本任務作為教育基本原則，應當在教育法典第一編總則的第一章基本規定部分進行原則性規定，進而普遍適用和引領整個教育法典分則以及整個教育法律規范體系。在條款內容上，應當包括三個部分：一是總體性規定教育應當堅持立德樹人；二是規定立德引領部分，即加強社會主義核心價值觀教育；三是規定全面發展部分，即培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。在此基礎上，由教育法典分則結合各自分則的特殊性予以具體化和細化，從而構建教育法典中落實立德樹人根本任務原則的規范體系。

三、教育公平原則

教育公平是社會公平的基石，是衡量一個國家文明程度的重要指標?！督逃ā返谑粭l規定：“國家采取措施促進教育公平，推動教育均衡發展?！敝泄仓醒搿鴦赵骸督逃龔妵ㄔO規劃綱要（2024—2035年）》要求“突出促進公平”，全面構建“公平優質的基礎教育體系”。教育公平不僅在我國教育法治發展進程中具有重要地位，同時也是法國《教育法典》等域外國家教育法的重要原則。教育公平原則體現了教育法的根本價值、普遍存在于教育法律規范中，能夠引領和指導教育法的制定、執行和司法適用，構成教育法典中的一項重要基本原則。改革開放特別是黨的十八大以來，我國推進教育公平取得了歷史性成就[11]，但也面臨一定的現實挑戰[12]。站在新的歷史起點上，通過教育法典明確規定教育公平原則，對于提升人民群眾的教育獲得感和滿意度、辦好人民滿意的教育、實現教育現代化具有重要的推動作用。

根據我國現行教育法律規范以及相關教育理論，并借鑒法國《教育法典》等域外的相關制度，我國教育法典中的教育公平原則主要包括三個方面的理論內涵。一是教育形式公平，要求每個人都平等享有受教育的權利和機會。就基礎教育而言，教育形式公平主要強調保障兒童入學的權利和機會；就高等教育而言，教育形式公平主要強調入學和求職的機會平等。二是教育實質公平，強調通過政策傾斜、援助等方式縮小不同受教育者之間教育境況的差距。教育實質公平應當是有限度的，并不意味著要絕對公平和平均主義，否則會降低教育的效率和創造性。三是在教育形式公平和教育實質公平的前提下，強調學校教育的包容性。既要保障學校教育的機會公平，又要推進學校教育中學生實際境況的均衡，特別是關注殘疾人受教育權保障和基礎教育的普惠性。[13]

鑒于教育公平原則的教育基本原則屬性，教育法典應當通過總則明確規定教育公平原則，并通過分則的具體制度予以細化。借鑒《教育法》《中國教育現代化2035》的表述，教育法典總則應在基本原則部分明確規定教育活動應當堅持教育公平原則，促進基本公共教育服務均等化。其中，“堅持教育公平原則”屬于對教育公平原則的總體性表述，“促進基本公共教育服務均等化”則凸顯了當前和今后一段時間我國促進教育公平的關鍵環節和重點內容。教育法典分則需要針對城鄉、區域、校際教育資源配置，數字教育領域的“數字鴻溝”等問題作出體現教育公平原則的具體制度安排，通過政府主導、社會參與、多元協同等途徑構建教育公平原則的實施保障機制，確保教育公平落到實處。

四、教育公益原則

教育公益是教育的本質追求和目標導向。教育的目的是增進國家和社會公共利益。教育不僅通過普惠性教育服務社會公眾，而且通過競爭性教育提供給部分群體進而輻射到全社會。[14]習近平總書記強調，“堅持教育公益性原則，著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系，建設高質量教育體系，辦好人民滿意的教育”[15]?！督逃ā返诎藯l規定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！边@為教育公益原則提供了立法基礎。域外許多國家的教育法都把教育公益作為一項基本原則，如日本《教育基本法》第六條規定教育“為全體國民服務”，法國《教育法典》將“教育公共性”作為基本原則?？梢?，教育公益原則體現了教育法的本質追求和目標導向，貫穿全部教育領域和環節，應當作為教育基本原則。教育法典規定教育公益原則，對于明確教育的基本屬性、增進國家和社會公共利益具有重要意義。

教育法典中的教育公益原則，主要是指教育結果的公益性，即教育應當有助于增進公共利益。公共利益是一個典型的不確定法律概念，主要是指由憲法基本精神決定的最重要的社會利益。[16]在我國教育法語境下，教育公益主要是指教育能夠為全體公民無償享有、促進人的全面發展、推動經濟社會發展進步等。同時，教育公益還指向教育提供的公益性，即國家應當通過政策支持、財政撥付等方式免費或者低于成本舉辦和提供教育，保證教育惠及社會公眾?？梢?，教育結果的公益性是教育公益的主要內容，教育提供的公益性則是教育結果公益性的基礎。此外，隨著社會主義市場經濟的發展，營利性教育成為教育的重要內容。[17]營利性教育雖然不是由國家提供，但在結果上同樣有助于增進公共利益。[18]因此，教育公益原則并不排斥營利性教育，但是營利性教育也應當符合教育公益原則?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》體現了這樣的內在邏輯，雖然在第二章的“設立”中第十九條規定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學?！?，但是同時在其總則的第三條強調“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。

根據習近平總書記有關教育公益性的重要講話精神，借鑒《教育法》第八條的規定，教育法典總則應當將教育公益作為一項基本原則，明確規定教育活動堅持教育公益原則，符合國家和社會公共利益。其中，“堅持教育公益原則”屬于對教育公益原則的總體性表述，“符合國家和社會公共利益”則是對教育公益原則進一步闡釋，從而對整個教育法典和教育單行法律規范產生普遍適用和引領作用。在此基礎上，教育法典分則應當重點從人才培養目標、教學改革、財政投入、辦學許可、民辦學校設立和運行等方面構建教育公益的制度體系，并通過教育監督評價、辦學資質撤銷與責任追究等途徑強化教育公益的實施保障機制。

五、依法治教原則

習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平強調要“用法治給行政權力定規矩、劃界限”“深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育”[19]，這為依法治教提供了理論根基和理論內核[20]。《教育法》第一、二、三條對依法治教作出原則性規定。中共中央、國務院出臺的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》在“提升依法治教和管理水平”部分對依法治教作出具體部署。從目前的法律部門劃分角度看，教育法屬于行政法中的部門行政法，教育法典則屬于部門行政法典。依法行政原則是行政法的基本原則，依法行政原則在教育法領域具體體現為依法治教原則。教育法與教育法典理應將依法治教原則作為教育基本原則，不斷提升依法治教法治化、規范化水平，為加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育提供堅實法治保障。[21]

依法行政原則要求“以法律形式出現的國家意志依法優先于所有以其他形式表達的國家意志”，主張“在特定范圍內對行政自行作用的排除”。[22]據此，依法治教原則的核心要義是指教育治理活動服從法律的統治，包含法律優先和法律保留兩個子原則。[23]依法治教中的法律優先，主要是指教育治理活動必須遵守法律規范，不得與法律規范相抵觸。依法治教中的法律保留，主要是指沒有法律依據，教育治理活動不得增加公民、法人和其他組織的義務或者減損其權利。具體而言，依法治教原則主要包括以下四個方面的內容：一是完善教育立法，不僅要加快編纂教育法典，還要同步完善教育單行法、行政法規、行政規章，構建系統完備、邏輯嚴密的中國特色社會主義教育法律規范體系；二是教育行政主體依法行政，堅持“法定職權必須為法無授權不可為”，深化教育行政執法體制機制改革，健全教育領域糾紛處理機制；三是各級各類學校依法治校，大力推進學校依章程自主辦學，積極推進現代學校制度建設，完善師生權益保護機制[24]；四是增強教育系統法治觀念，突出憲法教育的核心地位，抓好教育行政機關及其工作人員、教師和學生的法治教育，在教育系統營造尊法學法守法用法的良好氛圍。

參考依法行政原則以及《教育法》《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》的有關內容，教育法典應當將依法治教作為教育基本原則。教育法典總則的基本原則部分應明確規定，教育行政機關行使權力應當依照法律規范的規定，不得與法律規范相抵觸，沒有法律規范的規定不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。教育法典分則應當結合各個分則的特殊性對總則的依法治教原則予以具體化，通過搭建教育行政許可、教育行政處罰、教育監管等教育行政行為的法治框架與監督救濟機制以及教育系統的法治教育，構建完備的依法治教法律規范體系。

六、正當程序原則

正當程序是自然正義的基本要求，也是現代行政法和法治政府建設的基本原則[25]，不僅“從根本上承載了現代行政程序的基本價值追求——程序正義”[26]，而且對于實現實體正義具有重要意義。美國的《聯邦行政程序法》、德國的《聯邦行政程序法》等域外國家立法都設定了行政機關的最低程序要求。1999年“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”[27]引入了正當程序原則去規范高校教育管理行為，具有標志性意義。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等行政法律規范旨在規范和調整某類行政行為程序。這些都為教育行政程序提供了宏觀的依據和遵循。部分教育法律規范也規定了教育行政程序，如《中華人民共和國學位法》規定了學位授予程序，涵蓋告知、聽取意見等基本程序制度。整體來看，我國教育法領域的正當程序機制建設取得了長足進展，但尚缺乏有關教育正當程序的總體性、一般性法律依據，部分教育單行法缺乏有關正當程序具體制度設計，部分教育活動尚未納入正當程序軌道。[28]因此，教育法典將正當程序作為教育基本原則，既符合教育基本原則與正當程序原則的性質定位，又能夠為教育活動提供一般性法律依據，推進教育治理體系和治理能力現代化。

作為正當程序原則在教育領域的具體化，教育法典中的正當程序原則要求教育活動實現最低限度的程序正義，在內涵上涵蓋回避、公開、告知、聽取意見（聽證）等基本制度。[29]美國學者馬丁·P.戈爾丁（Martin P.Golding）還提出了程序正義的九項標準。[30]基于行政程序本身的價值及其對實體正義的價值，作為教育基本原則的正當程序原則至少需要有四點核心要求：一是回避原則，即任何人不能作為自己案件的法官，教育行政主體及其工作人員不得與相關行政決定有利害關系，不得存在偏私；二是聽取意見原則，即教育行政主體在作出對公民、法人和其他組織不利的決定之前應當聽取其陳述和申辯；三是說明理由原則，即教育行政主體在作出行政決定時應當向公民、法人和其他組織說明事實理由、法律理由和裁量因素；四是告知權利原則，即教育行政主體在作出行政決定時應當向公民、法人和其他組織告知決定結果以及程序性權利、救濟性權利。隨著數字時代的到來，人工智能、大數據等技術引發行政程序深刻變革，催生了“技術性正當程序”[31]理論，其核心是將傳統正當程序引入數字行政，對于教育法典中教育數字化涉及的程序問題也具有重要規范價值。

總結我國行政法律規范和教育法的相關規定，借鑒域外國家有關正當程序的法律規定，教育法典應當將正當程序作為教育基本原則。教育法典總則的基本原則部分應當提煉歸納正當程序原則的四項核心要求，明確教育行政主體行使權力，應當遵循正當程序原則，不得與相關行政決定具有利害關系、存在偏私，在作出對公民、法人和其他組織不利的決定之前應當充分聽取其意見、陳述和申辯，應當說明事實理由、法律理由和裁量因素，應當告知決定結果以及程序性權利、救濟性權利。同時，教育法典分則需要結合各分則的特殊性具體化教育法典總則中的正當程序原則，統一設計覆蓋決策、執行和監督全流程的行政程序制度及其監督責任機制，明確教師、受教育者等主體的程序性權利和救濟性權利，[32]構建完備的教育法典正當程序制度體系。

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以上內容內容來源于《國家教育行政學院學報》2025年第11期（總第334期）3-9，18頁。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。