專欄 | 賀沛：再談鬼城現(xiàn)象，新時(shí)期新城建設(shè)的熱潮與隱憂

備注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本號(hào)立場(chǎng)。

“新城”這一概念起源于霍華德提出的“田園城市”理論，第二次世界大戰(zhàn)后，在該理論的影響下，英國在全世界范圍內(nèi)率先開展新城的建設(shè)，新城運(yùn)動(dòng)在西方世界逐漸興起。西方國家新城的發(fā)展過程大致被分為3個(gè)時(shí)段：人口居住的邊緣化——“睡城”形成與發(fā)展的階段；工業(yè)外遷的郊區(qū)化——衛(wèi)星城市發(fā)展的階段；城市功能的健全化——相對(duì)自主的新城發(fā)展階段。

我國的新城新區(qū)建設(shè)可以追溯到改革開放初以深圳特區(qū)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立為標(biāo)志的時(shí)期，經(jīng)歷了40余年的發(fā)展。新城建設(shè)一直以來是本土城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究關(guān)注的一大重點(diǎn)，對(duì)于這類現(xiàn)象的關(guān)注起源于我國在 2009 年之后，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)的新城新區(qū)建設(shè)熱潮，在短期內(nèi)，全國各大城市的新城新區(qū)數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長的態(tài)勢(shì)。分流、紓解、平衡、升級(jí)，政府以建設(shè)新城新區(qū)推動(dòng)城市發(fā)展與擴(kuò)張的原因有很多，考量也很多，但是怎么擴(kuò)、到底要不要擴(kuò)、值不值得擴(kuò)一直以來都是頗具爭(zhēng)議的問題。

從現(xiàn)有研究和實(shí)際情況來看，這種由政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)主導(dǎo)的新城建設(shè)并未實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，在資源流向錯(cuò)誤的情況下，出現(xiàn)了大量要素錯(cuò)配，甚至資源根本沒有有效流向新城，過度的新城建設(shè)導(dǎo)致一些新城出現(xiàn)了“鬼城”現(xiàn)象。當(dāng)然，新城建設(shè)也有成功的典范，但我們需要去反思在過往的城市擴(kuò)張的規(guī)劃設(shè)計(jì)中有何缺漏，鬼城帷幕落下后又該何去何從，它又還有再度繁榮的機(jī)會(huì)嗎？

新城建設(shè)：規(guī)模擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)性矛盾

中國新城建設(shè)始于改革開放初期，其目的在于緩解城市壓力、改善居民生活條件。1978年，在招商局袁庚的主導(dǎo)下，深圳蛇口工業(yè)區(qū)作為首個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)啟動(dòng)建設(shè)，這標(biāo)志著新城建設(shè)的正式開端。20世紀(jì)80年代，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等國家級(jí)新區(qū)相繼設(shè)立，主要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)集聚和人口疏解功能。截至1990年，全國規(guī)劃建設(shè)的新城數(shù)量已超過50個(gè)，總面積約達(dá)1.2萬平方公里，初步形成了以長三角、珠三角為核心的布局態(tài)勢(shì)。

根據(jù)研究，進(jìn)入21世紀(jì)后，新城建設(shè)迅速發(fā)展。在2000年至2010年期間，中國城市土地?cái)U(kuò)張了83.41%，而城鎮(zhèn)人口僅增長了45%。據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研，截至2013年底，各省市規(guī)劃新城新區(qū)超3000個(gè)，20個(gè)省份平均每個(gè)市至少有一個(gè)。例如，沈陽規(guī)劃有19個(gè)新城新區(qū)，而廣東平均每個(gè)市有1.78個(gè)，山東其次，有1.37個(gè)。這些新城新區(qū)的規(guī)劃面積在某些情況下是原有市區(qū)建成面積的三四倍，甚至達(dá)十倍。2010年，國務(wù)院批復(fù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確新城作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的重要載體。

此階段新城建設(shè)呈現(xiàn)三大特征：其一，規(guī)模顯著擴(kuò)大，例如鄭州鄭東新區(qū)規(guī)劃面積達(dá)150平方公里；其二，功能多元化，從單一產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)城融合轉(zhuǎn)變，例如蘇州工業(yè)園區(qū)引入教育、醫(yī)療等配套設(shè)施；其三，區(qū)域分布擴(kuò)散，中西部新城占比從2000年的35%提高到2010年的48%。

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)，2010年中國（除港澳臺(tái)）常住人口總量為134091萬人，其中城鎮(zhèn)人口為66978萬人，占總?cè)丝诘?0%。城鎮(zhèn)人口中，新城常住人口突破1.2億，占城鎮(zhèn)人口比重為18%。

當(dāng)前，中國新城建設(shè)已步入成熟階段，愈發(fā)注重規(guī)劃與管理的協(xié)同共進(jìn)。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出“嚴(yán)格控制新城新區(qū)無序擴(kuò)張”，推動(dòng)新城建設(shè)模式由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。2020年，全國新城數(shù)量穩(wěn)定在約300個(gè)，規(guī)劃面積約4.8萬平方公里。東部新城作為城市發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，其開發(fā)強(qiáng)度顯著高于西部。

例如，根據(jù)《成都市龍泉驛區(qū)國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》，東部新城中心的規(guī)劃范圍包括行政學(xué)院TOD和蜀峰468等，容積率高達(dá)1.2，而西部新城的平均容積率僅為0.6。典型案例包括：雄安新區(qū)采用“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，劃定生態(tài)紅線占比70%；成都天府新區(qū)通過TOD模式實(shí)現(xiàn)軌道交通站點(diǎn)800米覆蓋率達(dá)90%。2023年，新城GDP貢獻(xiàn)率提升至全國總量的22%，但部分區(qū)域出現(xiàn)空置率超30%的“鬼城”現(xiàn)象，凸顯轉(zhuǎn)型必要性。

當(dāng)前新城面臨的主要發(fā)展瓶頸

部分新城在規(guī)劃建設(shè)過程中存在明顯不合理情況，這導(dǎo)致其后續(xù)發(fā)展受阻。交通擁堵、配套設(shè)施不完善等問題屢見不鮮，直接對(duì)居民生活質(zhì)量與區(qū)域吸引力造成影響。例如，多個(gè)新城出現(xiàn)過度房地產(chǎn)開發(fā)超出實(shí)際需求的情況，導(dǎo)致資源閑置與空間浪費(fèi)。轉(zhuǎn)型策略需重新規(guī)劃城市功能，不過，改變固有印象需要耗費(fèi)較長時(shí)間并投入大量宣傳資源。

新城建設(shè)步伐過快，導(dǎo)致人口聚集度偏低，城市活力不足。數(shù)據(jù)顯示，盡管中國3000多個(gè)新城新區(qū)構(gòu)成了一個(gè)多層次的體系，但根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)，許多區(qū)域正面臨人口增長停滯甚至流失的風(fēng)險(xiǎn)。以港未來21為例，通過精細(xì)化運(yùn)營如激活歷史地標(biāo)、構(gòu)建浪漫場(chǎng)景等策略，成功吸引了大量訪客，2019年訪客量超8300萬人，就業(yè)人口超11萬。香港出入境人次的顯著增長和人口的穩(wěn)步上升，如2024年出入境人次約2.98億，同比增長約41%，以及預(yù)計(jì)到2046年人口將增至819萬，均凸顯了人口聚集對(duì)新城活力的關(guān)鍵作用。

眾多新城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，過度依賴特定行業(yè)，缺乏多元化發(fā)展支撐。經(jīng)濟(jì)失衡問題突出，表現(xiàn)為就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏和產(chǎn)業(yè)韌性不足。轉(zhuǎn)型過程中，完善基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、教育、醫(yī)療等）至關(guān)重要，然而，資金籌集困難與高昂的轉(zhuǎn)型成本構(gòu)成了主要挑戰(zhàn)。政府政策扶持有望帶來發(fā)展機(jī)遇，如引入高新技術(shù)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，滿足居民高品質(zhì)生活需求，例如建設(shè)15分鐘生活服務(wù)圈。

交通網(wǎng)絡(luò)能夠提升連通性、刺激經(jīng)濟(jì)增長，并重塑城市間及城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理分布。鑒于此，中國許多城市競(jìng)相爭(zhēng)取高鐵投資以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中國獨(dú)特的土地財(cái)政制度下，城市管理者有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)在高鐵站周邊建設(shè) “新城”，以此擴(kuò)大城市建成區(qū)面積，并通過土地拍賣增加地方政府收入。因此，中國多數(shù)高鐵站都是新建的（并非在既有火車站基礎(chǔ)上改造），且大多位于遠(yuǎn)離市中心的區(qū)域。在高鐵站周邊建設(shè)新城被視為一種有效的產(chǎn)業(yè)政策，旨在吸引新產(chǎn)業(yè)與人口，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

部分高鐵新城實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長，但另有部分卻常年空置，淪為“鬼城”。高鐵站周邊的 “鬼城” 現(xiàn)象，本質(zhì)上是地方政府持有的一種實(shí)物期權(quán)。若在中期內(nèi)企業(yè)與人口向該區(qū)域集聚，地方政府將收獲意外之喜。若地方政府預(yù)計(jì)中期內(nèi)區(qū)域市場(chǎng)潛力會(huì)上升，即便短期內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以繁榮，為特定區(qū)位建設(shè)高鐵新城的期權(quán)價(jià)值依舊具有合理性。

新城從建設(shè)到成熟需要5—10年的時(shí)間，然而中國新城建設(shè)呈現(xiàn)出“爆炸式”增長態(tài)勢(shì)，短期內(nèi)面臨著諸多復(fù)雜問題。港未來21的案例充分表明，通過創(chuàng)新建筑體驗(yàn)、打造IP事件（如皮卡丘活動(dòng)）等娛樂化運(yùn)營手段，能夠?qū)崿F(xiàn)從“睡城”向高活力片區(qū)的成功轉(zhuǎn)型。中國新城更新需在發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、運(yùn)營模式等方面進(jìn)行深刻調(diào)整，以免成為城市發(fā)展的“包袱”。

鬼城現(xiàn)象在中國的新表現(xiàn)

部分新城面臨嚴(yán)峻的人口流失問題，導(dǎo)致房屋空置率居高不下。例如，鄂爾多斯康巴什新區(qū)曾一度面臨高達(dá)70%以上的空置率，核心區(qū)域夜間亮燈率不足三成，形成了典型的空城現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的根源主要在于產(chǎn)業(yè)支撐不足以及公共服務(wù)配套滯后，進(jìn)而無法形成持續(xù)的人口吸引力。數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)有超過50個(gè)新城存在類似問題，其中資源型城市轉(zhuǎn)型區(qū)域尤為突出。

睡城現(xiàn)象表現(xiàn)為新城居民數(shù)量較少，居住時(shí)間高度集中，夜間人口活躍度顯著高于日間。北京天通苑、上海松江新城等案例顯示，這些區(qū)域通勤人口占比超過80%，但本地就業(yè)崗位不足，導(dǎo)致“職住分離”嚴(yán)重。根據(jù)2023年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國新城中約35%存在明顯的睡城特征，其商業(yè)活力指數(shù)僅為成熟城區(qū)的40%-60%。例如，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能指數(shù)增長19.5%，但新城的經(jīng)濟(jì)活力指數(shù)增長可能不及這一平均水平。

部分新城房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)泡沫化跡象，具體表現(xiàn)為房價(jià)虛高，與真實(shí)需求脫節(jié)。貴陽花果園、鄭州鄭東新區(qū)等項(xiàng)目曾出現(xiàn)房價(jià)短期快速上漲，但實(shí)際入住率長期低于50%。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2022年全國新城商品房平均空置率達(dá)22.3%，較主城區(qū)高出8.5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，參考資料顯示，三、四線城市新城庫存消化周期普遍超過24個(gè)月，遠(yuǎn)超健康水平。

產(chǎn)業(yè)支撐薄弱是導(dǎo)致新城陷入困境的核心因素。許多新城過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)，卻缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入。例如，某中部省會(huì)新城的規(guī)劃中，住宅用地占比高達(dá)65%，而產(chǎn)業(yè)用地不足15%，導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展乏力。2023年調(diào)研表明，約60%的新城未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標(biāo)，其中科技類新城實(shí)際入駐企業(yè)數(shù)量僅為規(guī)劃目標(biāo)的30%—50%。

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