專訪孫晉：整治“內卷式”競爭要抓住“制度性源頭”

2025年中央經濟工作會議首次提出“制定全國統一大市場建設條例”，備受關注。為何要從“意見”和“指引”升級為“條例”？它將如何根治地方保護與“內卷式”競爭頑疾？又將怎樣重塑政府與市場、平臺與經營者的關系？武漢大學法學院教授、競爭法與競爭政策研究中心主任、中國商業法研究會副會長孫晉在接受新京報記者專訪時指出，“條例”的核心在于對政府權力進行法治化重構，推動中國經濟治理向“市場友好型規制”深刻轉型。

“制定全國統一大市場建設條例，標志著我們從‘政策指引的軟性約束’邁入‘法治硬約束’時代。”孫晉直言。

武漢大學法學院教授、競爭法與競爭政策研究中心主任、中國商業法研究會副會長孫晉。受訪者供圖

從“政策指引”到“法治硬約束”

新京報：中央經濟工作會議首次提出“制定全國統一大市場建設條例”，這與之前的“意見”“指引”等文件相比，有何本質區別？

孫晉：這是一個從“政策軟約束”到“法治硬約束”的關鍵躍升。2022年出臺的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，毫無疑問是我國建設全國統一大市場的戰略決策和頂層設計，2025年1月國家發展改革委公布的《全國統一大市場建設指引（試行）》是層級較低的規范性文件，可以說是細化的實施路徑，而此次的“條例”是行政法規，屬于國家法律體系的第二層次和重要組成。從指引到條例，這不僅僅是文字變化，意味著統一大市場建設將被正式納入國家法治軌道，具有了法律的權威性、確定性和剛性約束力。這相當于為國家戰略部署提供了強有力的法治保障，不能再僅僅停留在“提倡”和“引導”的層面。

也可以說，這是中國競爭政策從理念到法治化的關鍵一步：2016年公平競爭審查制度確立，2022年新《中華人民共和國反壟斷法》將“強化競爭政策基礎地位”寫入其中和2024年頒行《公平競爭審查條例》，如今要制定全國統一大市場建設條例——穩健的三步走完成了我國競爭政策的法治化閉環。

新京報：那么，你認為這個條例要成為“競爭政策基礎地位”從理念到法治化的關鍵一步，最需要確立的、不同于以往政策的“硬約束”是什么？

孫晉：最核心、最本質的“硬約束”，在于對政府權力與義務的重新界定與法定化。過去很長一段時間，在GDP考核導向下，地方政府為發展經濟，廣泛運用產業政策，其中泥沙俱下，夾雜了大量導致地方保護、市場分割的“內卷式政策”，比如歧視性補貼、不合理稅收優惠、財政獎補等。這種“政策內卷”從20世紀80年代地方獲得經濟自主權后就已存在，是建設統一大市場需要攻克的頑疾。

“條例”的硬約束，就是要將地方政府干預經濟的“權力”，通過關進該條例和《公平競爭審查條例》共同編織的法治籠子里接受規范，在相當程度上轉化為維護全國統一大市場和公平競爭的“法定義務”。我們需要通過“條例”，為政府及其職能部門建立清晰的權力清單和負面清單，明確在建設統一大市場中，什么是必須做的（如促進公平競爭維護競爭秩序），什么是嚴格禁止的（如設置壁壘歧視對待）。這實際上是對地方政府正確政績觀和可持續發展模式的一次深刻引導與規范。“能者上、庸者下”應有新時代內涵。“能”不是“殺雞取卵、飲鴆止渴”式的發展，而是促進公平競爭、服務全國大局；“庸”則是固守“門前雪”、損害統一大市場的分割行為。

為處理地方保護等問題提供更權威法律依據

新京報：《公平競爭審查條例》已經實施，但地方上仍存在不少隱蔽性補貼和歧視性政策。“條例”如何能賦予這項制度更強的“牙齒”？

孫晉：《公平競爭審查條例》自去年8月1日起已實施一年多，目前地方仍存在隱蔽性補貼等問題，這確實是社會主義市場經濟發展中的毒瘤，是統一大市場建設的卡點堵點。

我認為，單一工具難以根治頑疾，必須多管齊下。《公平競爭審查條例》主要針對的是政策文件的制定過程，而全國統一大市場建設條例站位更高、覆蓋面更廣，可能涉及政績考核、施政標準、介入市場的合理性等更根本的維度，它們的關系是“組合拳”，可以形成互補和合力。

未來的“條例”可以從更根本的層面發力，比如：將維護統一市場、促進公平競爭、落實競爭政策的情況，納入對地方政府的政績考核體系，建立獎懲分明的問責機制；超越具體政策審查，推動地方政府施政理念和行為的系統性轉變。“條例”可以要求地方政府在介入市場時，不僅考慮本地局部和短期利益，更要評估其對全國市場格局、競爭秩序和可持續發展的長遠影響。“條例”能為處理地方保護、市場分割等復雜問題提供更權威、更上位的法律依據和解決框架。

新京報：“內卷式”競爭是當前市場秩序和高質量發展的痛點。“條例”要有效整治，是否應更側重規范政府行為而非企業行為？

孫晉：“內卷式”競爭是在泥坑里打架，與高質量發展背道而馳。如何治理？必須抓住“制度性源頭”。企業間的“內卷式”競爭（比如低價傾銷、重復低效投資等），其重要驅動力往往源于地方政府的“政策內卷”——即通過不正當的優惠和壁壘，盲目招商引資，保護本地企業。因此，“條例”的整治重點必須向上游“溯源”，嚴格規范政府行為。

此次會議提出的“統一政府行為尺度”和“宏觀政策取向一致性”就是精準的解決思路：它要求地方政府的行為必須符合國家統一的宏觀政策導向和法治規范，確保各地政策在維護統一大市場這個根本取向上保持一致，從源頭上遏制導致市場分割和惡性競爭的政策沖動。

毫無疑問，統一大市場建設條例將成為國家的宏觀政策體現和統一市場公平競爭的價值基準，地方產業政策必須與其價值取向保持一致——即回歸市場、公平競爭，建設市場化、法治化、國際化的營商環境，在法治軌道實現市場由大變強，優化資源配置效率，提升生產效率和創新效率。

平臺經濟治理進入“深水區”

新京報：在建設統一大市場背景下，平臺經濟的數據壁壘、算法共謀等新問題，對“統一市場監管執法”提出了哪些新挑戰？

孫晉：最大的挑戰源于平臺經濟的全國性、無邊界性與傳統監管體制的區域性、屬地化之間的深刻矛盾。比如，一個總部在杭州的平臺，其限制競爭行為可能損害全國多地商家和消費者的利益。按照屬地原則，受害者需要向本地市場監管部門投訴，監管部門再去異地調查執法，面臨管轄權協調、證據調取、執法標準統一等諸多困難。這容易導致監管滯后、效能低下。

因此，亟須在國家層面建立更高效的跨區域執法協調與聯動機制，甚至探索對大型平臺經濟案件實行某種程度的垂直監管或指定管轄，以打破地域壁壘，實現真正的“統一監管”。

新京報：中央經濟工作會議首次提出“推動平臺企業和平臺內經營者、勞動者共贏發展”，你如何看待這一新提法的背景和意義？

孫晉：平臺經濟在經過多年高速擴張后，發展邏輯正從“野蠻生長”轉向“規范健康持續”。這一表述并非孤立出現，而是中國平臺經濟治理進入“深水區”的標志性信號，其背后是多維度、深層次的現實考量。

這一提法直面當前數字經濟發展中的核心矛盾與潛在風險。它明確指出，平臺、平臺內經營者（廣大中小商戶）、勞動者（騎手、司機等）三者之間的利益分配出現了失衡。平臺在分蛋糕時拿得太多，平臺內經營者被各種規則逼到墻角，利潤微薄；這種壓力又傳導至外賣騎手、網約車司機等勞動者。比如，這兩年備受詬病的平臺“僅退款”規則，被緊急叫停的“外賣大戰”，還有被困在算法里的騎手。

這種“攫取式”而非“共生式”的發展模式是不可持續的。如果商戶和勞動者收入微薄、缺乏發展空間，他們的消費和再生產能力就會萎縮，最終將反噬平臺生態和整體經濟活力。這一表述也緊密契合國家整體戰略方向，即擴大內需戰略、共同富裕目標和高質量發展要求。

經過數年高強度的專項整改，以《中華人民共和國反壟斷法》修訂、《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》出臺、勞動權益保障政策完善為標志，平臺經濟“監管盲區”已基本被覆蓋。政策重心正從“糾偏”轉向“立新”，中央的提法，是要求構建一種良性的、共生共享的數字生態，這不僅是社會公平問題，更是可持續發展問題。我相信，未來還會有更具體的法律規則來更好地平衡這三方利益，促進收入分配更加合理。

新京報記者 陳琳

編輯 張磊 校對 賈寧