中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議｜李明令：“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”，到底是什么？

IPP評(píng)論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

導(dǎo)語：12月10日至11日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議圍繞“堅(jiān)持守牢底線，積極穩(wěn)妥化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”指出，要“著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給，鼓勵(lì)收購存量商品房重點(diǎn)用于保障性住房等，深化住房公積金制度改革，有序推動(dòng)‘好房子’建設(shè)，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。”同時(shí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，督促各地主動(dòng)化債，不得違規(guī)新增隱性債務(wù)。優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”此外，會(huì)議還提出“深入推進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)減量提質(zhì)”。

在外部壓力加大和內(nèi)部困難較多的復(fù)雜局面下，我國發(fā)展過程中積累的結(jié)構(gòu)性問題亟待解決。其中，房地產(chǎn)市場(chǎng)存量風(fēng)險(xiǎn)、中小金融機(jī)構(gòu)的“歷史包袱”以及地方隱性債務(wù)壓力等，是可能阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的“硬骨頭”。IPP助理研究員李明令指出，當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)主要特征是潛在風(fēng)險(xiǎn)增多、爆發(fā)可能性增加和傳染性強(qiáng)。如果不加以防范化解，可能引發(fā)更大危害。

李明令

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）助理研究員

一、中央對(duì)“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)注度正在上升

筆者梳理了自黨的十八大（2012年）以來的14屆中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，發(fā)現(xiàn)共有5屆出現(xiàn)了“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”，分別是在2016年、2017年、2023年、2024年、2025年的會(huì)議內(nèi)容上。

也就是說，自2017年之后，2018至2022年的五年內(nèi)均沒有再出現(xiàn)“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”，然而卻在近三年連續(xù)提及，且在當(dāng)年會(huì)議內(nèi)容的出現(xiàn)次數(shù)變多，從之前只提了1次，到近兩年提了4到5次。

表1：“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”出現(xiàn)情況

注：2015年、2021年提到“重大風(fēng)險(xiǎn)”，2022年提及金融、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控。圖源：作者制作

近年來愈發(fā)頻繁的提及，體現(xiàn)了黨中央對(duì)“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)注度正在上升。而這和我國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期以來的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩疊加外部沖擊的背景下，當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)至少有三個(gè)特征：第一，重點(diǎn)領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)變多，存在更多安全隱患。第二，風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性更高，風(fēng)險(xiǎn)之間的傳染性強(qiáng)。第三，如果不加以防范化解，引發(fā)的危害將會(huì)更大。

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的內(nèi)容，重點(diǎn)領(lǐng)域主要涉及房地產(chǎn)、金融和政府債務(wù)等三個(gè)領(lǐng)域，其風(fēng)險(xiǎn)主要是指金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而這些都是近些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬骨頭”。三類風(fēng)險(xiǎn)相互傳導(dǎo)、互相交織，直接影響整體發(fā)展全局。

房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要涉及樓市，包括房地產(chǎn)企業(yè)與房地產(chǎn)市場(chǎng)問題。一般來說，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)被視為現(xiàn)階段系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)。

一方面，房地產(chǎn)是資金密集型行業(yè)，當(dāng)遭遇資金壓力，會(huì)向金融體系傳導(dǎo)，拖累地方銀行體系；

另一方面，地方政府長期通過土地財(cái)政獲得城市開發(fā)資金，依賴土地出讓收入與城投平臺(tái)融資支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行耽擱了資金回流，會(huì)使地方財(cái)政進(jìn)一步承壓，進(jìn)而影響卷入地方建設(shè)的整體建筑行業(yè)及工程企業(yè)。

分城市看，一線、二線、三四線城市去化周期分別為17.1個(gè)月、22.6個(gè)月、40.3個(gè)月。圖源：BBC

金融風(fēng)險(xiǎn)主要肇始于股市、中小金融機(jī)構(gòu)、非法金融活動(dòng)。其中，股市本質(zhì)上是資本市場(chǎng)，連接實(shí)體經(jīng)濟(jì)、居民財(cái)富和宏觀政策，股市的不合理波動(dòng)將會(huì)造成企業(yè)融資受阻、大量散戶財(cái)富縮水。

中小金融機(jī)構(gòu)由于數(shù)量眾多、規(guī)模偏小、資產(chǎn)較輕、自我治理體系不夠健全，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，比如近幾年就發(fā)生過個(gè)別村鎮(zhèn)銀行爆雷、中小銀行倒閉的問題，嚴(yán)重侵害了普通民眾的財(cái)產(chǎn)安全。非法金融活動(dòng)包括非法集資、金融詐騙、高利貸等違法行為。

金融風(fēng)險(xiǎn)的背后，宏觀上可能是外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊、金融活動(dòng)監(jiān)管的問題；微觀上則可能是高額利益激勵(lì)、中小企業(yè)融資難等問題。

截至2024年末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人數(shù)量為4295家，較前一年減少195家。在“消失”的金融機(jī)構(gòu)中，中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)。截至2025年6月末，該數(shù)字進(jìn)一步下降至4070家。圖源：新華社

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要涉及地方政府負(fù)債問題。《國務(wù)院關(guān)于2024年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，全國政府負(fù)債率為68.7%。政府全口徑債務(wù)余額92.6萬億元。其中，國債余額34.6萬億元，地方政府法定債務(wù)余額47.5萬億元，地方政府隱性債務(wù)余額10.5萬億元。

雖然負(fù)債率處于合理區(qū)間，遠(yuǎn)低于G20國家的平均政府負(fù)債率（118.2%），但是債務(wù)總額依然十分繁重。具體到不同地方，有些地區(qū)的化債壓力較為巨大，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)“三保”——保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然“化債”不是要消除所有債務(wù)，而是要構(gòu)建出健康可持續(xù)的負(fù)債結(jié)構(gòu)。

二、重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的化解路徑變遷

從會(huì)議內(nèi)容可以看出，中央對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的防范化解工作十分重視，尤其是房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，最近三年都有關(guān)注。在今年2025年的會(huì)議，主要關(guān)注房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，2023年、2024年、2025年都有專門提到。

金融風(fēng)險(xiǎn)，2023年和2024年專門提到，2025年沒有。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2023和2025年專門提到，2024年沒有。

針對(duì)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)——

2023年強(qiáng)調(diào)要“積極穩(wěn)妥化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)的合理融資需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。”

2024年強(qiáng)調(diào)要“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”。

2025年則強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給，鼓勵(lì)收購存量商品房重點(diǎn)用于保障性住房。深化住房公積金制度改革，有序推動(dòng)好房子建設(shè)。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。”

事實(shí)上，近三年化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)都在于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，試圖增加住房需求、去庫存，且房價(jià)不是明年的工作重點(diǎn)。去年提出的主要路徑是城市更新，今年則更加明確地指出下一步要“鼓勵(lì)收購存量商品房”。

雖然城市更新能夠釋放大量住房需求，但由于各地進(jìn)度不一，并不能借此快速消化庫存。最新數(shù)據(jù)顯示，2025年11月全國百城新建商品住宅去庫存周期（存銷比）達(dá)27.4個(gè)月，顯著高于約14個(gè)月的合理區(qū)間。而通過收購存量，是盡快降低庫存、促進(jìn)供需平衡的一種可取方式。有的地方在收儲(chǔ)后，便用于建設(shè)保障性住房、安置房、學(xué)生宿舍等等。但收購存量商品房的工作，仍需各地政府進(jìn)一步規(guī)范化探索，應(yīng)符合市場(chǎng)規(guī)律，避免只是“左手倒右手”的轉(zhuǎn)嫁行為。

今年以來，超60個(gè)城市出臺(tái)購房補(bǔ)貼或“以舊換新”類政策，保障性住房再貸款拓寬使用范圍，城市房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制“白名單”項(xiàng)目貸款超7萬億元。圖源：新華社

針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)——

2023年強(qiáng)調(diào)要“要統(tǒng)籌化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng)。”

2024年強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)妥處置地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。央地協(xié)同合力打擊非法金融活動(dòng)。”

2025年則沒有專門提到。可見之前化解金融風(fēng)險(xiǎn)的工作取得顯著推進(jìn)。

根據(jù)2025年10月26日《國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報(bào)告》，到2025年9月末，全國融資平臺(tái)數(shù)量、存量經(jīng)營性金融債務(wù)規(guī)模較2023年3月末分別下降71%、62%，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)得到明顯緩釋。

針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——

2023年強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展”。

2024年沒有專門涉及。

2025年繼續(xù)提及，強(qiáng)調(diào)要“督促各地主動(dòng)化債，不得違規(guī)新增隱性債務(wù)。優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”

相比于2023年，今年的變化在于“督促”和“優(yōu)化”，化債力度更大，指向也更加明確。近年來從中央到地方，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)愈發(fā)火熱。自2024年末國家打出12萬億元的地方化債“組合拳”之后，各地出現(xiàn)了一些化債做法，有效推動(dòng)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的解決。但為了更加平穩(wěn)推進(jìn)化債工作，進(jìn)一步提升財(cái)政治理效能，優(yōu)化“政策工具包”成為明年的化債工作重點(diǎn)。

總的來說，中央正持續(xù)化解“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”，竭力保障我國經(jīng)濟(jì)安全。但在具體的政策思路上，也會(huì)隨著上一年度的工作情況因時(shí)制宜，基于內(nèi)外部形勢(shì)，彈性調(diào)整工作重點(diǎn)、轉(zhuǎn)換工作方式，體現(xiàn)了中央政策制定的務(wù)實(shí)作風(fēng)。基于今年的會(huì)議內(nèi)容，可以看出兩個(gè)特點(diǎn)。

一是更加具體明確，不只是理念性、目標(biāo)性的提法，有了更多舉措性的提法，直接點(diǎn)出應(yīng)該“怎么做”。比如房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，以往講促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、釋放住房需求潛力，今年直接提出要“鼓勵(lì)收購存量商品房”；而地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以往講“統(tǒng)籌”風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定的關(guān)系，今年直接提出要“優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法”。

二是更加有選擇性，不只是泛泛的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象，而是先解決更加緊迫的問題，解決更加基本的問題。比如今年不提及金融風(fēng)險(xiǎn)的化解，且房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)那里沒有提及房價(jià)。并不是說金融已經(jīng)沒有風(fēng)險(xiǎn)，而是表示之前已取得一定成效；也不是說房價(jià)已經(jīng)不是問題，而可能是在暗示，在短期（一年）內(nèi)只通過政策也很難解決房價(jià)問題，還是要結(jié)合市場(chǎng)來觀望。

三、底線始終不變

在近年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，黨中央對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化解的要求，始終是要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。也就是說，“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”的問題之所以如此關(guān)鍵，是因?yàn)槿绻贿m度加以化解，就可能引發(fā)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)跨越行業(yè)、區(qū)域和市場(chǎng)。中國作為超大型經(jīng)濟(jì)體，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)造成不可估量的損失，從宏觀經(jīng)濟(jì)到微觀個(gè)體都會(huì)受到打擊。而化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，與其說是為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，更是為了保障經(jīng)濟(jì)上要平穩(wěn)運(yùn)行，做到穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期。

“穩(wěn)”是未來一段時(shí)期的重點(diǎn)。“穩(wěn)”也是經(jīng)濟(jì)韌性的體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)韌性是一種不輕易被打垮打散的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也是一種自我恢復(fù)能力極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體系。防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型賦予的一道關(guān)于韌性測(cè)試的考題。

“發(fā)展與安全”是經(jīng)濟(jì)工作的一對(duì)重要關(guān)系。發(fā)展到一定階段，就要停下來處理安全風(fēng)險(xiǎn)的問題；風(fēng)險(xiǎn)化解到正常水平，就要繼續(xù)推進(jìn)發(fā)展的步伐。在2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，就提出要“堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要?jiǎng)討B(tài)平衡、相得益彰”。中國式現(xiàn)代化的征程要做到行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開發(fā)展與安全的平衡。

參考資料：

[1]數(shù)據(jù)來自易居研究院全國百城庫存報(bào)告，轉(zhuǎn)引自“新華財(cái)經(jīng)”2025年12月12日文章：《著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng) 從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議看“穩(wěn)樓市”發(fā)力點(diǎn)》。

本文作者

李明令 華南理工大學(xué)公共政策研究院 助理研究員

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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