繞過(guò)一票否決，歐盟啟動(dòng)緊急條款：用俄凍結(jié)資產(chǎn)，為烏戰(zhàn)爭(zhēng)融資

引言：一場(chǎng)史無(wú)前例的制度創(chuàng)新

2025年12月11日，布魯塞爾的歐盟大使級(jí)會(huì)議上，一項(xiàng)注定被載入史冊(cè)的決議高票通過(guò)。

歐盟首次動(dòng)用《歐盟運(yùn)作條約》第122條緊急條款，繞過(guò)匈牙利和斯洛伐克的一票否決威脅，決定永久凍結(jié)俄羅斯在歐盟境內(nèi)約2100億歐元的資產(chǎn)，并以此為擔(dān)保向?yàn)蹩颂m提供大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)融資。

這不僅僅是一次普通的援助決策，更是歐盟運(yùn)作機(jī)制在地緣政治壓力下展現(xiàn)出的驚人靈活性與創(chuàng)造力。

當(dāng)傳統(tǒng)的一致同意原則遭遇現(xiàn)實(shí)困境，當(dāng)個(gè)別成員國(guó)的否決權(quán)可能葬送整個(gè)聯(lián)盟的戰(zhàn)略利益時(shí)，歐盟用一套精妙的法律設(shè)計(jì)，完成了一次教科書級(jí)別的制度突圍。

一、困局：一票否決的制度陷阱

眾所周知，歐盟的重大決策歷來(lái)遵循"一致同意"原則。

這一設(shè)計(jì)初衷是保護(hù)小國(guó)利益、確保決策的廣泛代表性，但在實(shí)際操作中卻屢屢成為掣肘聯(lián)盟行動(dòng)效率的枷鎖。

自俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，匈牙利總理歐爾班多次利用一票否決權(quán)，在對(duì)俄制裁、對(duì)烏援助等議題上扮演"攪局者"角色。

斯洛伐克新政府上臺(tái)后，也逐漸向匈牙利立場(chǎng)靠攏，形成了歐盟內(nèi)部的"親俄陣營(yíng)"。

兩國(guó)雖然在27個(gè)成員國(guó)中只占極少數(shù)，但憑借否決權(quán)這把"尚方寶劍"，足以讓整個(gè)歐盟的對(duì)烏支持計(jì)劃陷入癱瘓。

這種制度困境讓歐盟陷入兩難：

一方面，烏克蘭戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)緊迫，急需持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持；

另一方面，只要匈牙利和斯洛伐克聯(lián)手否決，任何重大援助計(jì)劃都將胎死腹中。

如何在不破壞聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的前提下突破僵局？歐盟的法律專家們給出了一個(gè)絕妙答案。

二、破局：第122條的精妙運(yùn)用

《歐盟運(yùn)作條約》第122條，是一條為應(yīng)對(duì)緊急經(jīng)濟(jì)狀況而設(shè)計(jì)的"備用條款"。

該條款規(guī)定：當(dāng)歐盟或其成員國(guó)面臨嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，理事會(huì)可以以"特定多數(shù)票"而非"一致同意"方式通過(guò)必要措施。

所謂"特定多數(shù)票"，即只需滿足兩個(gè)條件：

至少15個(gè)成員國(guó)同意，且這些國(guó)家的人口總數(shù)達(dá)到歐盟總?cè)丝诘?5%以上。

這一門檻設(shè)計(jì)既確保了決策的廣泛代表性，又避免了個(gè)別國(guó)家"挾否決以令聯(lián)盟"的尷尬。

12月11日的表決結(jié)果清晰地展示了這一機(jī)制的效力：

盡管匈牙利、斯洛伐克投下反對(duì)票，比利時(shí)投了棄權(quán)票，但絕大多數(shù)成員國(guó)的支持使決議順利過(guò)關(guān)。

一票否決？在第122條面前形同虛設(shè)。

當(dāng)然，動(dòng)用第122條的前提是證明"緊急經(jīng)濟(jì)狀況"的存在。歐盟的論證邏輯堪稱嚴(yán)密：

第一層邏輯：俄羅斯對(duì)烏克蘭的持續(xù)侵略，直接威脅歐洲大陸的安全與穩(wěn)定。

第二層邏輯：烏克蘭雖非歐盟成員國(guó)，但其安全狀況與歐盟的經(jīng)濟(jì)安全高度關(guān)聯(lián)——難民危機(jī)、能源危機(jī)、供應(yīng)鏈中斷等問(wèn)題已經(jīng)并將繼續(xù)沖擊歐盟經(jīng)濟(jì)。

第三層邏輯：如果俄羅斯能夠動(dòng)用其在歐盟的資產(chǎn)繼續(xù)為戰(zhàn)爭(zhēng)輸血，那么這些資產(chǎn)本身就構(gòu)成了對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)安全的潛在威脅。

這套邏輯鏈條層層遞進(jìn)，最終將"凍結(jié)俄羅斯資產(chǎn)"這一行為成功定性為"應(yīng)對(duì)緊急經(jīng)濟(jì)狀況的必要措施"，從而為啟動(dòng)第122條提供了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

三、妙手：切割與重構(gòu)的法律藝術(shù)

如果說(shuō)動(dòng)用第122條是"破局之策"，那么歐盟在資產(chǎn)處置方式上的設(shè)計(jì)則堪稱"妙手回春"。

根據(jù)國(guó)際法基本原則，一國(guó)主權(quán)資產(chǎn)神圣不可侵犯，即便是敵對(duì)國(guó)家也不能隨意沒收。

歐盟深諳此道，因此并未采取簡(jiǎn)單粗暴的"充公"方式，而是設(shè)計(jì)了一套精巧的"切割重構(gòu)"方案：

第一步：永久凍結(jié)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)。

俄羅斯在歐盟的2100億歐元資產(chǎn)，所有權(quán)仍然屬于俄羅斯，但被"永久凍結(jié)"——俄方無(wú)法動(dòng)用、轉(zhuǎn)移或處置這些資產(chǎn)。

這一操作在法律上屬于"制裁措施"，而非"財(cái)產(chǎn)沒收"，因此不違反國(guó)際法基本原則。

第二步：以凍結(jié)資產(chǎn)為擔(dān)保，向?yàn)蹩颂m提供貸款。

歐盟并未直接將俄羅斯資產(chǎn)"送給"烏克蘭，而是以這些資產(chǎn)為擔(dān)保，向?yàn)蹩颂m提供約900億歐元的貸款，用于滿足烏方未來(lái)兩年的經(jīng)濟(jì)與軍事需求。這是一筆"有借有還"的貸款，而非無(wú)償援助。

第三步：戰(zhàn)后賠償，貸款歸還。

按照歐盟的設(shè)計(jì)，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，烏克蘭將通過(guò)獲得的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款來(lái)償還這筆貸款。

如果俄羅斯最終被迫支付戰(zhàn)爭(zhēng)賠償，那么這筆凍結(jié)資產(chǎn)可能成為賠償?shù)囊徊糠郑?/p>

如果烏克蘭無(wú)法獲得足夠賠償，歐盟可以繼續(xù)動(dòng)用凍結(jié)資產(chǎn)的利息收益來(lái)填補(bǔ)缺口。

這套方案的高明之處在于：

一是形式合規(guī)。

從法律形式上看，俄羅斯資產(chǎn)并未被"沒收"，而是被"凍結(jié)"；烏克蘭獲得的是"貸款"，而非"贓款"。每一個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可循，每一步操作都站得住腳。

二是實(shí)質(zhì)達(dá)目。

從實(shí)際效果上看，俄羅斯的資產(chǎn)被徹底鎖死，無(wú)法用于支持戰(zhàn)爭(zhēng)；烏克蘭獲得了急需的戰(zhàn)爭(zhēng)資金，且數(shù)額巨大、來(lái)源穩(wěn)定；歐盟既展示了支持烏克蘭的決心，又避免了國(guó)際法層面的麻煩。

三是邏輯自洽。

凍結(jié)資產(chǎn)是"制裁"，提供貸款是"援助"，兩者被巧妙切割，互不混淆。

即便未來(lái)有人質(zhì)疑歐盟"挪用"俄羅斯資產(chǎn)，歐盟也可以理直氣壯地回應(yīng)：我們只是凍結(jié)了資產(chǎn)作為制裁，貸款是我們自己出的錢，兩者有什么關(guān)系？

這種"名為貸款、實(shí)為輸血"的操作，堪稱法律與政治的完美融合。

四、背景：持續(xù)援助的制度保障

此次緊急條款的啟動(dòng)，并非孤立事件，而是歐盟對(duì)烏援助機(jī)制的重要組成部分。

就在不久前，歐盟理事會(huì)剛剛批準(zhǔn)了向?yàn)蹩颂m提供第6筆23億歐元的援助資金。

這筆資金屬于"烏克蘭援助機(jī)制"的一部分，旨在支持烏克蘭的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與結(jié)構(gòu)改革。

據(jù)歐盟官方表述，這筆援助"反映了烏克蘭改革的進(jìn)展情況，也表明歐盟對(duì)烏克蘭的持續(xù)支持"。

但23億歐元對(duì)于戰(zhàn)時(shí)烏克蘭而言，無(wú)異于杯水車薪。

烏克蘭每月的戰(zhàn)爭(zhēng)開支高達(dá)數(shù)十億美元，僅靠常規(guī)援助機(jī)制根本無(wú)法滿足需求。

正是在這一背景下，動(dòng)用第122條、解鎖俄羅斯凍結(jié)資產(chǎn)的方案被提上日程。

根據(jù)現(xiàn)有信息，歐盟計(jì)劃通過(guò)凍結(jié)資產(chǎn)擔(dān)保，在未來(lái)兩年內(nèi)向?yàn)蹩颂m提供約900億歐元的貸款支持。

這一數(shù)字雖然不及2100億歐元的凍結(jié)資產(chǎn)總額，但已足以覆蓋烏克蘭未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)與軍事開支。

至于剩余部分，歐盟表示將"尋找新途徑"予以解決。

這意味著，烏克蘭在未來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)中將擁有一筆相對(duì)穩(wěn)定、可預(yù)期的資金來(lái)源，不必再為每一筆援助與西方國(guó)家討價(jià)還價(jià)，可以更加專注于戰(zhàn)場(chǎng)本身。

五、意義：里程碑式的制度突破

縱觀歐盟70余年的發(fā)展歷程，此次動(dòng)用第122條緊急條款堪稱"史無(wú)前例"。

從制度層面看，這是歐盟首次在重大地緣政治議題上繞過(guò)一票否決機(jī)制，以特定多數(shù)票方式強(qiáng)行推進(jìn)關(guān)鍵決策。

這一先例的開創(chuàng)，可能深刻改變歐盟未來(lái)的決策生態(tài)——當(dāng)聯(lián)盟利益與個(gè)別成員國(guó)立場(chǎng)發(fā)生根本沖突時(shí)，第122條將成為一把隨時(shí)可以亮出的"屠龍刀"。

從地緣政治層面看，這一決定向世界傳遞了明確信號(hào)：

歐盟支持烏克蘭的決心是堅(jiān)定的、持久的，不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別成員國(guó)的阻撓而動(dòng)搖。

匈牙利、斯洛伐克可以繼續(xù)與莫斯科眉來(lái)眼去，但它們無(wú)法綁架整個(gè)歐盟的對(duì)俄立場(chǎng)。

從法律創(chuàng)新層面看，歐盟用一套精妙的"凍結(jié)—擔(dān)保—貸款"機(jī)制，成功解決了"如何使用敵國(guó)資產(chǎn)支持戰(zhàn)爭(zhēng)"這一國(guó)際法難題。

這一模式如果被證明行之有效，未來(lái)可能被其他國(guó)家或國(guó)際組織效仿，成為處理類似問(wèn)題的范本。

更具諷刺意味的是：

俄羅斯自己的2100億歐元，現(xiàn)在正為烏克蘭的抗俄戰(zhàn)爭(zhēng)提供擔(dān)保。克里姆林宮多年來(lái)在歐洲布局的資產(chǎn)，如今反過(guò)來(lái)成為了自己的"緊箍咒"。

普京或許從未想到，自己苦心經(jīng)營(yíng)的"西方投資"，最終會(huì)以這種方式"回報(bào)"俄羅斯。

結(jié)語(yǔ)：戰(zhàn)爭(zhēng)的另一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)

俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)接近第四年，戰(zhàn)場(chǎng)上的硝煙依然彌漫，但另一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)——經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、制度戰(zhàn)——同樣激烈。

歐盟此次動(dòng)用緊急條款，本質(zhì)上是一次制度層面的"閃電戰(zhàn)"：用法律的武器，打破政治的僵局；用金融的手段，支撐軍事的勝利。

2100億歐元的俄羅斯資產(chǎn)，從此不再是莫斯科可以調(diào)動(dòng)的籌碼，而成為懸在克里姆林宮頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。

對(duì)于烏克蘭而言，這無(wú)疑是一個(gè)重大利好。

戰(zhàn)爭(zhēng)打的是錢糧，烏克蘭最大的軟肋就是經(jīng)濟(jì)。

如今，歐盟用俄羅斯的錢為烏克蘭背書，烏克蘭只需"安心打好仗就行了"。

對(duì)于歐盟而言，這是一次成功的壓力測(cè)試。

當(dāng)27國(guó)的一致同意機(jī)制遭遇個(gè)別成員國(guó)的阻撓時(shí)，歐盟證明了自己有能力、有辦法突破困局，而且還能做到"于法有據(jù)、師出有名"。

對(duì)于俄羅斯而言，這無(wú)疑是一記重?fù)簟?/p>

2100億歐元的資產(chǎn)被永久鎖死，不僅是經(jīng)濟(jì)上的損失，更是戰(zhàn)略上的挫敗。

普京的"西方牌"，打到今天，已經(jīng)徹底翻車。

戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局尚未可知，但這場(chǎng)制度與金融層面的博弈，歐盟已經(jīng)先下一城。

后記：正如一位歐盟官員所言——"這不是沒收，這是擔(dān)保；這不是援助，這是貸款；這不是違規(guī)，這是創(chuàng)新。"

歐盟用一套無(wú)懈可擊的法律話術(shù)，完成了一次堪稱完美的制度操作。不得不說(shuō)，布魯塞爾的法律專家們，確實(shí)是高手。