蔡昉在《求是》最新發文：以制度建設優化收入分配結構（全文）

資料圖。本文來源：《求是》2025/23

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以制度建設優化收入分配結構

蔡昉

中國社會科學院學部委員

收入分配問題在保障和改善民生中居于重要位置，它連接著初次分配領域的就業擴大和工資增長、再分配領域的社會保障和基本公共服務供給，以及第三次分配領域的公益慈善事業。收入分配制度是促進共同富裕的基礎性制度。黨的二十大報告提出，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系。黨的二十屆四中全會進一步部署完善收入分配制度的任務，提出實施城鄉居民增收計劃，有效增加低收入群體收入，穩步擴大中等收入群體規模，合理調節過高收入，取締非法收入，推動形成橄欖型分配格局。這一重要部署，為完善收入分配制度指明了前進方向，對于落實共享發展理念、扎實推進共同富裕、讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民具有重大意義。

一、收入分配現狀和破局目標

我國收入分配狀況經歷過收入差距從擴大到縮小的變化，對應著經濟發展階段性的轉折。總體來說，21世紀第一個十年，收入差距呈現擴大的趨勢。例如，反映城鄉居民收入差距的城鄉收入比率，以及刻畫整體居民收入差距的基尼系數，在2010年之前達到最高點；而反映國民收入要素分配傾斜度的指標，如勞動報酬在初次分配中占比，以及居民收入占國民收入比重等則達到最低點。這一時期恰好與經濟高速增長階段高度重合，其間我國的勞動者工資提高、家庭收入增長以及全體居民生活水平改善，主要得益于做大“蛋糕”效應。與此同時，表現出來的收入差距擴大趨勢，可以被視為一種先富與后富之間的時滯現象。

隨著我國經濟發展進入新常態，作為高質量發展和共享發展的一種體現，初次分配領域的分好“蛋糕”效應更為凸顯，再分配領域也取得卓著的成效。特別是進入21世紀第二個十年以來，城鎮就業更加充分，普通勞動者的工資上漲速度明顯提升；通過大力推進脫貧攻堅，農村貧困人口脫貧力度彰顯，并于2020年如期完成我國現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧的目標；農村勞動力轉移的規模持續擴大，進城居住和務工的政策環境明顯改善。與此同時，我國建成世界上規模最大的社會保障體系和教育體系，為全體居民提供了更多更高質量的基本公共服務。

國家統計局2025年7月15日發布數據，上半年我國居民收入平穩增長。全國居民人均可支配收入21840元，同比名義增長5.3%，扣除價格因素實際增長5.4%。 新華社發 肖瀟 陳斌/編制

無論從各類指標的讀數還是人民群眾的切身感受來看，21世紀第一個十年末以來，我國收入分配狀況總體呈現逐步改善的態勢。從反映收入差距的指標來看，城鎮居民可支配收入與農村居民可支配收入的比率，從2007年的最高點3.14下降到2024年的2.34；居民人均可支配收入基尼系數，從2008年的最高點0.491下降到2024年的0.465。從資金流量表來看，勞動者報酬在初次分配總收入中的比重，從2007年的最低點49.1%提高到2023年的53.6%；住戶收入在可支配總收入中的比重，從2008年的最低點55.5%提高到2023年的61.2%。

同時也要認識到，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，目前的收入分配狀況仍不盡如人意，這也是發展不平衡不充分、民生保障存在短板弱項的一種體現，需要繼續付出巨大的努力。根據黨的二十屆四中全會精神和部署，改善收入分配相關指標，應該成為明顯縮小收入差距的直接目標，并據此確立政策著眼點和著力點。例如，一般認為城鄉收入比率至少要在2.00以下、基尼系數要在0.4以下，才能說一個社會具有比較均等的收入分配格局。按照這樣的標準，2024年我國的城鄉收入比率（2.34）和基尼系數（0.465）偏高，應在各自的基數上繼續降低。至于勞動者報酬在初次分配總收入中的比重，以及住戶收入在可支配總收入中的比重，由于統計口徑上的差異，并沒有公認的目標基準，但總體而言，近年來我國這兩個指標的改善幅度尚不夠顯著，迄今尚未回升到20世紀90年代前期的水平，且在國際比較中，如與經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平相比仍然偏低，因此仍有明顯提升的必要。

二、現行收入差距的成因分析

特定的收入分配格局，既是政策導向和制度安排的結果，也是一種經濟社會發展現象，通常具有相當鮮明的發展階段特征。例如，在我國經濟高速增長時期，旨在提高全要素生產率的企業行為和經濟活動，通常伴隨著金融深化和資本勞動比的提高。換句話說，技術進步和產業升級，本身就意味著資本替代勞動，資本密集型設備、機器或機器人沖擊勞動者就業崗位。事實上，這也是現代化過程中的一種共性特征，許多國家在不同程度上、不同時期，都曾經歷過勞動報酬和居民收入占比下降的情況。例如，根據國際貨幣基金組織的估算，在1990年到2007年期間，OECD國家的勞動報酬占國民收入份額下降，主要與全要素生產率和資本勞動比的提高有關。

對我國而言，收入不平等現象應該放到經濟發展的背景中來認識。首先，工業化和產業結構升級，通常伴隨著一個資本深化的過程，即以機器、設備、基礎設施為表現形態的物質資本增長，快于勞動力投入的增長，要素報酬會向資本傾斜，進而表現為勞動者報酬和住戶部門份額的下降趨勢。其次，隨著經濟增長模式從要素投入驅動轉向生產率驅動，人力資本得到更高的回報，產生了一種以受教育程度和技能水平為分水嶺，勞動者就業質量和工資收入的分化趨勢。最后，旨在提高生產率和競爭力的創新活動，是一個“創造性破壞”的過程，競爭主體依各自的市場表現，獲得創新成功的收益，或遭受創新失敗的損失，如果在受損經營主體就業的勞動者未能得到充分的兜底保障，他們的就業、收入和生活水平便會受到負面沖擊。

城鄉收入差距同樣是一種發展現象。無論是農業經濟還是以農業占主導的農村經濟，在工業化和城鎮化過程中必然經歷生產要素向外轉移的過程，這也是資源重新配置的過程，最集中地表現為剩余勞動力的轉移，由此農業勞動生產率和國民經濟整體勞動生產率同時得以提高。農業經營規模擴大、農業機械化水平提高和剩余勞動力充分轉移，可能由于各種因素受到阻礙，或者產生不協調現象，造成農業勞動生產率提高速度滯后于非農產業的情形，導致務農收益偏低，最終表現為城鄉收入差距擴大。例如，2024年占勞動力總數22.2%的農業勞動力，僅生產了占GDP比重6.8%的農業增加值，這展示了農業勞動生產率偏低的事實，由此可以理解為什么務農收入無法實現同非農產業收入的同步提高。同年在農戶可支配收入中，來自務農等家庭經營收入的比重僅為33.9%，顯著低于工資性收入的比重42.4%。

基尼系數是一個綜合性的指標，主要由農村收入差距、城鎮收入差距和城鄉之間收入差距三部分構成，在統計意義上相對完整地反映全社會的收入分配狀況。長期以來，城鄉收入比率是整體收入差距的一個主要的貢獻因素。在21世紀第一個十年末收入差距達到最高點之前，城鄉收入比率的變化同基尼系數保持高度一致。然而，在收入分配趨于改善，兩個指標均開始降低后的十余年里，城鄉收入差距的降幅更大，且呈現出繼續縮小的趨勢。同時，基尼系數降幅相對小，在降低到2015年的低點0.462后，便處于相對徘徊的態勢，意味著城鄉居民收入差距的縮小，不再以同樣的程度帶動整體收入分配的改善。

如果農村收入差距和城鄉之間收入差距的縮小，均比整體收入差距的縮小更為顯著，我們即可在統計意義上作出判斷：城鎮收入差距相對有所擴大，并且成為整體收入差距的更主要貢獻因素。這方面也有一些研究，印證了我國整體收入分配在城鄉之間的這種分化趨勢，提供了城鎮收入差距有所擴大的定量依據。可以說，近年來城鎮收入分配改善不像在農村和城鄉之間那樣明顯，這與城鎮勞動力市場面臨的結構性就業矛盾，特別是人工智能沖擊崗位，以及平臺就業中勞動者權益保障不充分均有密切關系。如果不能有效應對結構性就業矛盾，同時在收入分配上作出更大的政策努力，人工智能的廣泛滲透將不可避免地加劇這種局面。

我國存在的收入差距是發展階段的產物，具有其形成的根源和邏輯，隨著發展階段變化，收入分配格局的背景和現狀也會發生變化。形成怎樣的收入分配格局，與制度建設的支點和政策實施的取向分不開。例如，過去十余年勞動報酬和居民收入份額有所回升，正是由于勞動力短缺成為常態，既改變了要素稟賦和相對價格，也改變了政策傾向。脫貧攻堅、鄉村振興、向“三農”傾斜的巨大政策力度、農村社會保障制度的完善，都是農村收入差距以及城鄉收入差距縮小的重要動力。更加積極的就業政策也對城鄉普通勞動者及其家庭收入的增長作出了顯著的貢獻。

三、完善收入分配制度的著力點

在發展中保障和改善民生，是一項基礎性任務，要求構建共享現代化建設成果的制度體系，顯著縮小居民之間收入差距，不斷提高全體人民共同富裕水平。“十五五”期間實施城鄉居民增收計劃，應以初次分配、再分配和第三次分配領域的同步發力、協調配套為重點，有效增加低收入群體收入、穩步擴大中等收入群體規模、合理調節過高收入，推動形成中等收入群體占主體的橄欖型分配格局。下面分別從三個主要分配領域著眼，揭示完善收入分配制度的關鍵政策著力點。

近年來，各地采取多種措施發展壯大農村集體經濟，促進村民增收。2025年1月27日，河北省邯鄲市廣平縣南陽堡鎮后南陽堡村舉行一年一度的分紅大會，村民們共享集體經濟發展壯大帶來的紅利。圖為當日，村民們在排隊領取分紅。 新華社發 程學虎/攝

首先，著力破解結構性就業矛盾，協同推進勞動力市場發育和就業相關制度完善，優化人力資源配置，完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制，提高勞動報酬在初次分配中的比重。針對廣泛存在的靈活就業和新就業形態，加快完善勞動立法和執法，推進包括最低工資標準調整、勞動合同、工資集體協商等在內的勞動力市場制度建設，注重消除就業的年齡歧視，確保在人工智能深入滲透的條件下，不使新就業形態同非正規就業畫等號。推進戶籍制度及相關體制改革，在推進城鄉基本公共服務均等化的前提下，進一步促進勞動力合理有序流動，防止要素的流動和配置與勞動生產率提高方向相背離，挖掘非農勞動力供給潛力，擴大資源重新配置空間，開啟新市民的消費需求。以勞動力市場“一老一小”（大齡勞動者和青年）為重點，有針對性地加強公共就業服務，把技能培訓貫穿于勞動就業的全生命周期，不斷提高勞動力市場匹配水平和配置效率。健全各類要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的初次分配機制，促進多勞者多得、技高者多得、創新者多得。

其次，通過稅收、社會保障和轉移支付等制度形式，加大再分配政策的實施力度，為居民提供更多更好更均等更普惠的基本公共服務。國內外經驗和教訓均表明，僅靠完善初次分配機制并不足以顯著縮小收入差距，也很難把基尼系數降低到0.4以下。基于正確的收入分配政策取向，從實施再分配出發完善社會政策和推動制度建設，是分好“蛋糕”的重要一環。例如，OECD國家在進行再分配之前的基尼系數平均為0.473，在實施再分配之后下降到0.324，不平等程度下降31.4%。發揮好再分配的保障性作用，合理調節并逐步縮小城鄉、區域、行業、人群收入差距，需要優化稅制結構，完善地方稅、直接稅體系，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，落實好個人所得稅專項附加扣除政策。再分配政策的目標和手段，既體現在調節收入分配的制度之中，也體現在完善基本公共服務供給體系方面。這包括：以生育、養育、教育為核心的人口支持政策；以教育、培訓為核心的人力資本培養體系；以提高就業質量為核心的公共就業服務和勞動力市場制度；以養老、助老和發展銀發經濟等舉措為核心的應對老齡化政策；以醫療衛生、社會保險、社會福利等為核心的社會保障體系，以及保障性住房政策等，增強社會保障的“收入分配調節器”功能。此外，要健全社會救助體系，關心關愛困難、弱勢群體。完善財政轉移支付體系，優化轉移支付結構，縮小區域人均財政支出差距。

最后，創造激勵和規范公益慈善事業發展的制度環境，鼓勵先富帶后富促共富，倡導各類主體強化自身社會責任，推動形成發展向善的社會風氣。發揮好第三次分配的補充性作用，需要鼓勵高收入人群和企業更多回報社會，通過完善慈善領域制度，探索慈善有效實現形式，培育和規范發展慈善組織，強化對慈善活動的監督管理，引導好、守護好每一份愛心善意。雖然慈善捐款、志愿者活動以及企業公益活動等，并不會在規模和比例意義上顯著改善收入分配，但第三次分配的意義更主要在于各種善舉匯聚形成的社會風氣，為共同富裕提供更堅實的精神支撐與價值引領。例如，面對人工智能既大幅度提高生產率、也可能造成技術性失業的“雙刃劍”效應，向善的社會風氣有利于引導投資者、研發機構、科技企業等各主體，超越局部和短期利益取向，推動科技向善、創新向善、智能向善，確保技術進步為人類造福、與全體人民共同富裕的目標實現深層次“對標”。■

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