低運能軌道交通系統何去何從？

去年，投資近15億元、停運3年的珠海有軌電車被拆除，甘肅省天水市“有軌電車”二期幾經兜兜轉轉才于今年開通，以及上海、天津城市有軌電車停運拆除等，引發社會廣泛熱議。表面上看是因為客流低、經濟性差，但深層次分析則是以有軌電車為代表的低運能軌道交通系統規劃不科學、建設條件不充分、運營不協同等造成的。為推動其健康可持續發展，建議進一步加強規劃合理性，完善建設條件和審批程序，提升運營管理能力。

低運能軌道交通對實現“碳達峰、碳中和”、促進城市公交系統建設具有一定意義

低運能軌道交通有助于推動居民綠色出行，形成多層次城市公共交通供應體系，落實交通“雙碳”目標，其健康發展具有一定意義。

一是滿足特定區域的出行需求。高校、景區、工業園區等區域，具有高峰時段短時集聚、需求量大、超出步行范圍等特點，低運能軌道交通可較好地適應短時、集聚的客流需求，為上述區域提供高品質的出行服務。

二是豐富城市公共交通層級建設。根據《城市軌道交通分類》（征求意見稿），低運能軌道交通系統服務能力為0.5—1萬人次/小時，能夠較好地匹配中等城市中心城區的主要客流走廊。此外，獨立路權的低運能軌道交通系統較好彌補地面公交占用道路資源大的不足，有利于形成高品質、多層次的城市公交體系。

三是助力交通領域“雙碳”目標實現。低運能軌道交通碳排放遠低于新能源車汽車、電動自行車、地面公交等綠色交通方式，數據表明：以有軌電車為代表的低運能軌道交通碳排放強度為5克/人次公里，大幅低于新能源汽車的60—75克/人次公里，公交車的35—45克/人次公里，以及電動自行車的13克/人次公里。

當前我國部分城市低運能軌道交通停建停運拆除的原因

客流差、經濟性低是直接誘因。一是客流規模小。擬被拆除珠海有軌電車1號線整個運營期客流強度為0.037萬人次/公里日，已被拆除的上海張江有軌電車1路2023年客流強度僅為0.01萬人次/公里日，均低于中國城市軌道交通協會《低運量軌道交通系統工程建設程序指南》中“0.1萬人次/公里日”的初期客流強度要求。二是實用經濟性低。珠海有軌電車1號線首期項目投資概算14.43億元，運營期財政補貼撥款超過1.7億元，運營期間總客流約458萬人次，每人次運輸成本約67元，約為常規公交的13倍。

研究發現，前期規劃不足、地方盲目上項目、后期運營統籌不夠是造成上述問題的主要原因。一是規劃不科學，盲目夸大低運能軌道交通系統競爭力。部分城市對低運能軌道交通的規劃定位不科學，錯誤地以引導城市空間拓展作為主要目標。據不完全統計，既有有軌電車線路多布局在外圍新城，線路起終點距中心城區的平均直線距離分別約為10.7公里、19.3公里，沿線多為待開發地區，導致客流基礎條件差、客運量低。在客流預測時盲目夸大低運能軌道交通競爭力，忽略與其他交通方式競爭力分析，導致客流強度預測過高。珠海有軌電車1號線可研報告中預測客流強度為0.77萬人次/公里日，但實際客流強度僅為預測值的5%。二是地方政府盲目建設。據不完全統計，在已開通運營的低運能軌道交通城市中，超大、特大城市11個，大城市12個，中等城市4個，小城市3個。被中央通報停建的天水市為中等城市，2023年一般公共預算收入僅為46.2億元。三是運營協同不暢，降低低運能軌道交通吸引力。低運能軌道交通在旅行速度、舒適性等方面弱于小汽車，需配套交通需求管理政策，提升吸引力。但目前小汽車使用政策與軌道交通設施布局未統籌協調，如在軌道沿線及站點周邊的停車收費政策與其他地區無差別，降低了軌道交通的吸引力。此外低運能軌道交通系統與地面公交整合不足、與鐵路安檢不互信、與其他交通設施銜接不便捷等，也制約客流發展。珠海有軌電車1號線與B5、B6地面公交線路重合嚴重，且在高峰時段發車間隔大于地面公交，很大程度上造成吸引力不強、客流不足。

推動低運能軌道交通健康發展的對策建議

建議從規劃、審批、運維等方面破解低運能軌道交通發展困境，協同發力，綜合施策，促進其健康可持續發展。

（一）加強規劃科學合理性。一是分類明確適用場景和功能定位。對于Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市的外圍新城，以及Ⅱ型大城市的中心城區，應以滿足既有客流需求為主要目標，充分開展低運能軌道交通和其他交通方式的競爭力比較研究，綜合確定發展模式。對于景區、工業園區等特定區域，要結合客流規模、出行特征等，合理確定功能定位。二是科學編制線網規劃和建設規劃。在參照既有線網規劃編制辦法的基礎上，充分考慮到達不同功能組團的人群主導需求方式，明確低運能軌道交通串聯功能組團要求，科學研判公交廊道，實現線路布局合理可行。在建設規劃階段，應充分研究低運能軌道交通系統客流影響因素，開展與其他交通方式的競爭力分析，合理確定方式占比，充分論證低運能軌道交通建設必要性、規模布局和站點選址等，合理建設時機。

（二）完善規劃建設相關程序。一是強化客流支撐。建議擬建低運能軌道交通線路所在的公交走廊現狀單向高峰小時客運量應大于0.3萬人次（佛山、天津等地公交車專用道設置標準為單向高峰小時客運量大于0.3萬人次）。已開通運營中大運量軌道交通系統的城市，申報建設低運能軌道交通系統，其全網和銜接軌道線路的客流強度應達到《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》文件要求。二是嚴格建設規劃報批和審核程序。地市級政府有關部門要進一步強化審核把關，按程序向省級發展改革部門報批建設規劃。省級政府有關部門要按照相關文件要求和職責分工，對客流、造價等嚴格審核把關，認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案，確保建設規模同地方財力相匹配。

（三）優化運營管理能力。一是加強與其他方式銜接。強化低運能軌道交通與其他軌道交通站點、高鐵站等銜接，推進基礎設施共享、標識信息統一，完善步行和自行車等銜接交通設施。優化站點周邊停車收費標準，加強停車收費管理和違章執法管理等。二是提升運營服務水平。優化低運能軌道交通購票、進出站、乘車等環節的組織模式和流程，提供安全便捷的運輸服務。推進與其他軌道交通系統安檢互信、資源共享、票制互通、運營協同等，切實提升銜接效率和服務品質。地方政府要完善提升運營服務水平的激勵機制，加強服務標準化建設。三是開展項目實施評估。進一步加強對已開通運營低運能軌道交通線路的實施評估，建立健全建成投運線路客流強度、經濟社會效益分析的后評價機制。對開通運營3年后實際客流強度仍未達到相關要求的線路，組織第三方機構開展專題評估，提出針對性措施予以改善。

圖文來源：城市和小城鎮改革發展中心
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