《關于開展醫養結合促進行動的通知》深度解讀與實施展望研究報告

一、報告摘要
本報告聚焦國家衛生健康委等五部門聯合印發的《關于開展醫養結合促進行動的通知》（以下簡稱《通知》），系統解析這一為期3年的專項行動方案。《通知》立足醫養結合從"政策框架"向"落地實踐"的深化需求，以縣域全覆蓋、資源強整合、服務提質量為核心目標，構建了資源布局、人才建設、居家社區服務、供給拓展、特殊群體保障五大實施體系。報告通過拆解核心舉措、分析創新亮點、預判實施挑戰，為政策落地與效果提升提供針對性參考，助力實現2027年底醫養服務體系健全、供給充足、能力提升的發展目標。

二、政策出臺背景與核心目標
（一）出臺背景
1. 政策銜接深化：作為《關于促進醫養結合服務高質量發展的指導意見》（國衛老齡發〔2024〕40號）的具體落地載體，《通知》將原則性政策要求轉化為可操作、可考核的行動方案，形成"意見指引+行動落實"的政策閉環。
2. 實踐瓶頸破解：針對當前醫養資源整合不足、基層服務能力薄弱、人才供給短缺、失能群體保障滯后等突出問題，通過為期3年的專項行動集中攻堅，推動服務從"有沒有"向"好不好"轉變。
3. 需求升級驅動：我國老年人口規模持續擴大，失能、高齡、殘疾等群體對專業照護、醫保銜接、居家服務的需求日益迫切，亟需通過系統性行動擴大優質服務供給。
（二）核心目標
《通知》明確了2027年底前的階段性目標，涵蓋服務覆蓋、資源整合、能力提升三大維度：
- 服務覆蓋：實現醫養結合服務縣域全覆蓋，失能等特殊困難老年人家庭醫生簽約覆蓋率不低于80%，有意愿合作的養老機構與基層醫療簽約全覆蓋。
- 資源整合：符合條件的醫養結合機構原則上均納入緊密型醫聯體，自愿申請且符合條件的機構內醫療衛生機構全部納入醫保定點。
- 能力提升：新增醫養照護與管理專業布點不少于30個，完成機構從業人員培訓全覆蓋，基層醫養機構普遍開展規范的中醫適宜技術服務。
三、核心行動框架與關鍵舉措解讀
《通知》構建了"五位一體"的行動實施體系，各項舉措相互支撐、精準發力，形成全方位推進格局。
（一）完善服務資源布局：筑牢縣域服務根基
以縣域為基本單元優化資源配置，構建上下聯動的服務網絡：
1. 實現縣域全覆蓋：明確每個縣（市、區、旗）至少有1家醫療衛生機構或養老機構直接開展醫養結合服務，將基層醫療機構定位為縣域醫養服務主陣地。
2. 推動機構功能轉型：引導醫療資源豐富地區的二級及以下醫療機構轉型為康復醫院、護理院，支持養老機構內設醫務室等醫療機構，并依法依規賦予相應處方權。
3. 深化醫聯體協作：將具備資質的醫養結合機構納入緊密型醫聯體統一管理，實現轉診、康復、用藥、養老等服務無縫銜接，提升資源利用效率。
（二）加強人才隊伍建設：破解供給核心瓶頸
從"培養、培訓、服務"三個維度構建人才支撐體系：
1. 擴大專業培養規模：引導高校和職業學校開設醫養照護與管理等相關專業，目標到2027年底全國累計新增專業布點不少于30個，夯實人才儲備基礎。
2. 提升從業人員能力：開展老年醫學、長期照護等領域人才培訓，實現機構管理人員、專業技術人員培訓全覆蓋，鼓勵機構配備營養指導員提供專業膳食服務。
3. 開展全民照護培訓：通過"醫養結合課堂"等載體，醫養結合機構每月至少開展1次健康教育或技能培訓，覆蓋老年人、家屬及家庭照護者等群體。
（三）發展居家和社區服務：延伸服務觸達范圍
聚焦"居家為基礎、社區為依托"的定位，打通服務"最后一公里"：
1. 優化健康管理服務：擴大65歲以上老年人規范健康管理覆蓋面，開展分類分級服務，強化中醫藥健康管理等特色服務供給。
2. 提升簽約服務質效：推動家庭醫生簽約服務進駐養老機構，支持設置家庭醫生工作站，建立醫護與養老服務人員協同機制。
3. 拓展社區嵌入服務：依托社區養老設施提供助醫、助急等綜合服務，推進"互聯網+醫療健康""互聯網+護理服務"，為居家老年人提供導尿、壓瘡護理等專業服務。
（四）拓展服務供給維度：滿足多元健康需求
豐富服務內容與保障方式，提升服務專業性與可及性：
1. 深化醫養機構銜接：規范醫療衛生機構與養老機構協議合作機制，簡化轉診流程，將養老機構作為老年患者出院后康復的重要場所。
2. 強化中醫藥賦能：發揮中醫治未病優勢，要求醫養結合機構中的基層醫療衛生機構規范開展4類6項以上中醫適宜技術，養老機構推廣中醫藥養生保健服務。
3. 完善醫保支付政策：全面將符合條件的機構內醫療衛生機構納入醫保定點，完善"互聯網+"醫療服務、上門服務等收費政策，減輕老年人經濟負擔。
4. 加強信息化支撐：推進醫療與養老服務信息互聯互通，完善老年人電子健康檔案，為個性化服務提供數據支撐。
（五）強化特殊群體保障：聚焦失能失智照護
針對最需關注的群體精準施策，提升服務保障力度：
1. 開展失能健康服務：每年為申請的失能老年人提供至少1次健康評估、康復指導等專項服務，加強失能高危人群早期干預與預防。
2. 加大救助保障力度：將經濟困難失能老年人集中照護納入社會救助清單，對收住此類群體的養老機構給予補貼支持。
3. 發展失智特色服務：鼓勵設立失智照護專區（單元）和記憶門診，開展認知功能篩查與干預，探索失智老年人居家照護服務模式。
四、政策創新亮點分析
1. 縣域全覆蓋的底線思維：首次明確醫養結合服務縣域全覆蓋的硬性指標，將服務重心下沉至基層，直擊農村和偏遠地區服務短缺的痛點，助力城鄉服務均衡發展。
2. 醫聯體深度融合機制：推動醫養結合機構全面納入緊密型醫聯體，實現醫療、康復、養老資源的系統性整合，解決了此前機構間"合作松散、轉診不暢"的難題。
3. 人才培養的雙軌模式：既通過新增專業布點擴大"源頭供給"，又通過全員培訓提升"現有能力"，同時面向家庭照護者開展普及性培訓，構建了專業人才與大眾照護者互補的隊伍體系。
4. 醫保支持的精準發力：明確"應入盡入"的醫保定點原則，并完善上門服務、互聯網醫療的收費政策，從支付端破解老年人"看病貴、看病難"的現實問題。
五、實施挑戰與應對建議
（一）潛在實施挑戰
1. 基層能力適配不足：部分縣域基層醫療機構康復護理、老年醫學等專業能力薄弱，難以快速承接醫養結合服務主陣地的功能定位。
2. 政策協同效率待提升：醫養結合涉及衛健、民政、醫保等多部門，在標準銜接、信息共享、考核評估等方面可能存在協同壁壘。
3. 人才留用難題突出：醫養照護崗位薪酬偏低、社會認同度不高，即使完成培訓，仍面臨人才流失率高的風險。
4. 資源投入區域不均：經濟欠發達地區在設施改造、人員薪酬、技術升級等方面的投入能力有限，可能導致政策落地效果出現地區差異。
（二）落地實施建議
1. 強化基層能力建設：中央財政加大對縣域基層醫療機構的轉移支付，重點支持康復病房改造、中醫適宜技術設備配置，依托上級醫院建立對口支援機制。
2. 建立跨部門協同機制：參照廣東將醫養結合納入政府質量考核的經驗，建立省級聯席會議制度，統一服務標準、共享信息數據、聯合開展督查。
3. 完善人才激勵政策：落實薪酬待遇傾斜政策，暢通從業人員職稱評定通道，推廣"時間銀行"等志愿模式，提升行業吸引力。
4. 構建多元投入體系：鼓勵社會資本參與醫養結合機構建設，推動金融機構開發專項融資產品，形成"政府投入+社會參與+慈善支持"的多元資金格局。
六、政策實施展望
《通知》的實施將推動我國醫養結合發展實現三大轉型：
- 服務格局從"城市為主"向"城鄉統籌"轉型，縣域基層成為服務供給的主陣地，城鄉老年群體服務獲得感差距逐步縮小。
- 服務模式從"機構獨立"向"體系融合"轉型，依托醫聯體實現資源高效聯動，老年人獲得連續的全周期健康養老服務。
- 保障方式從"單一服務"向"綜合支撐"轉型，形成人才、醫保、技術、救助多維度保障體系，失能失智等特殊群體得到更精準的照護。
預計到2027年底，全國醫養結合服務網絡將基本健全，基層服務能力顯著提升，老年人在家門口就能獲得專業的醫療與養老服務，政策的民生價值將充分彰顯。
七、結論
《關于開展醫養結合促進行動的通知》是應對人口老齡化的關鍵實踐舉措，其以縣域全覆蓋為基礎、以資源整合為核心、以人才建設為支撐、以特殊群體為重點的行動框架，精準把握了醫養結合發展的階段性特征。該政策通過將抽象的高質量發展要求轉化為具體的行動指標和實施路徑，為解決當前醫養結合領域的突出問題提供了系統性方案。
在實施過程中，需聚焦基層能力提升、部門協同、人才激勵等關鍵環節，通過機制創新與資源傾斜破解落地難點。隨著政策的深入推進，我國將逐步構建起覆蓋城鄉、功能完善、保障有力的醫養結合服務體系，為實現健康老齡化提供堅實支撐，不斷增強老年人的獲得感、幸福感與安全感。