全球政府債務(wù)的系統(tǒng)性治理路徑

全球政府債務(wù)已進(jìn)入高位運(yùn)行并長(zhǎng)期攀升的關(guān)鍵階段，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在沖擊。從分布看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體債務(wù)率平均超100%，新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體債務(wù)增速顯著，低收入國(guó)家則維持相對(duì)穩(wěn)定，且不同經(jīng)濟(jì)體在債務(wù)來源、期限、幣種及用途上呈現(xiàn)鮮明結(jié)構(gòu)差異。探究全球政府債務(wù)的演變邏輯、驅(qū)動(dòng)成因，并構(gòu)建有效的協(xié)同治理方案，不僅是化解當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、拓寬政策空間的現(xiàn)實(shí)需求，更是保障全球經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要議題。

全球政府債務(wù)的總體態(tài)勢(shì)與結(jié)構(gòu)特征

債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。從全球視角看，政府債務(wù)水平在后疫情時(shí)代呈現(xiàn)“高位運(yùn)行且持續(xù)攀升”的特征。2020年受新冠肺炎疫情沖擊，各國(guó)大規(guī)模推出財(cái)政刺激政策，直接推動(dòng)全球政府債務(wù)水平出現(xiàn)顯著飆升；疫情后，隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，政府債務(wù)增速短暫放緩并略有回落，但很快重回增長(zhǎng)軌道。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）2025年4月發(fā)布的最新預(yù)測(cè)，2025年全球政府債務(wù)規(guī)模占GDP比重將再上升2.8個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到95%以上，且這一增長(zhǎng)趨勢(shì)預(yù)計(jì)仍將延續(xù)。值得關(guān)注的是，2025年預(yù)計(jì)有超三分之一的國(guó)家政府債務(wù)規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，而這部分國(guó)家合計(jì)貢獻(xiàn)了全球約75%的GDP，其政府債務(wù)變動(dòng)對(duì)全球債務(wù)格局的影響尤為關(guān)鍵。在整體債務(wù)水平持續(xù)攀升的背景下，不同經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出明顯的分化特征，進(jìn)一步凸顯了全球債務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

債務(wù)格局呈分化態(tài)勢(shì)。從全球政府債務(wù)分布格局來看，不同類型經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)顯著分化，且近年來的演變路徑各有特點(diǎn)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體憑借長(zhǎng)期形成的信用體系、成熟的金融市場(chǎng)以及貨幣主導(dǎo)地位，政府債務(wù)占GDP比重始終處于較高水平。以美國(guó)、日本、歐元區(qū)主要國(guó)家為代表，其政府債務(wù)率多在100%以上，部分國(guó)家甚至超過200%。新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)則呈現(xiàn)“快速上升”特征。從2019年到2024年，新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)比重從54.5%升至69.5%，增幅顯著大于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和低收入發(fā)展中國(guó)家。相比之下，低收入發(fā)展中國(guó)家的政府債務(wù)水平則相對(duì)趨于穩(wěn)定。受限于融資能力、外部援助規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，這類國(guó)家的舉債空間有限，政府債務(wù)占GDP比重多維持在50%至60%的區(qū)間。同時(shí)，在國(guó)際社會(huì)債務(wù)減免、優(yōu)惠貸款支持等政策助力下，其政府債務(wù)增速得到一定控制，盡管仍面臨償債壓力，但整體規(guī)模未出現(xiàn)大幅跳升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于相對(duì)可控的范圍。

債務(wù)結(jié)構(gòu)差異決定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除了債務(wù)水平的分化，不同經(jīng)濟(jì)體在債務(wù)結(jié)構(gòu)上的差異也深刻影響著其債務(wù)的可持續(xù)性與風(fēng)險(xiǎn)敞口。這種差異在政府債務(wù)的來源構(gòu)成、期限配置、幣種選擇及用途分配等關(guān)鍵維度上集中體現(xiàn)。從來源看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體憑借成熟的金融市場(chǎng)和貨幣優(yōu)勢(shì)，政府債務(wù)來源更多元且穩(wěn)定，既有國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)持有，也有大量外國(guó)投資者投資，且私人部門認(rèn)購占比高；新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的融資渠道較窄，政府債務(wù)常依賴多邊機(jī)構(gòu)貸款或短期外債，私人部門占比低。在期限與幣種結(jié)構(gòu)方面，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體多傾向發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期債務(wù)，且以本幣計(jì)價(jià)為主，能通過貨幣發(fā)行、通脹稀釋等方式緩解償債壓力；而新興經(jīng)濟(jì)體因融資能力有限，常被迫發(fā)行1年期至5年期短期債務(wù)以降低發(fā)行成本，且外債中外幣（如美元、歐元）占比高，易受匯率波動(dòng)沖擊。政府債務(wù)用途差異同樣明顯，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)多投向消費(fèi)與福利領(lǐng)域，形成“非生產(chǎn)性政府債務(wù)”；而新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)更偏向生產(chǎn)性投資，試圖通過資產(chǎn)增值提升償債能力。

中美政府債務(wù)產(chǎn)生全球溢出效應(yīng)。在全球債務(wù)格局中，中美兩大經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)演變尤為引人關(guān)注，其政策選擇與債務(wù)路徑對(duì)全球債務(wù)動(dòng)態(tài)具有深遠(yuǎn)影響。美國(guó)政府債務(wù)率受重大沖擊影響顯著。2020年新冠肺炎疫情后，大規(guī)模財(cái)政刺激使其聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比重從108.2%飆升至132%；疫情后雖短暫回落，但受高福利開支、政府債務(wù)利息激增等拖累，2024年該比重再次突破120%，長(zhǎng)期仍面臨擴(kuò)張壓力。中國(guó)政府債務(wù)雖然基數(shù)相對(duì)較低，但近年來增速較快。這一趨勢(shì)與基建投資、經(jīng)濟(jì)下行應(yīng)對(duì)及地方債化解等需求相關(guān)。如何平衡政府債務(wù)增長(zhǎng)與風(fēng)險(xiǎn)防控，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要課題。

全球債務(wù)高企的驅(qū)動(dòng)機(jī)制與形成邏輯

盡管不同類型經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)成因各異，但全球政府債務(wù)高企仍主要受到一系列共性因素的推動(dòng)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的高債務(wù)一方面源于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退、疫情沖擊等推出的大規(guī)模財(cái)政刺激政策，另一方面也與高福利支出、人口老齡化帶來的剛性開支增加密切相關(guān)，盡管部分國(guó)家嘗試通過緊縮政策控制政府債務(wù)，但高基數(shù)下整體規(guī)模仍難明顯下降。新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在過去十年間增加的政府債務(wù)則主要是為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加的建設(shè)性債務(wù)，以及為防御氣候?yàn)?zāi)害、保障糧食安全等而形成的應(yīng)急或紓困債務(wù)。深入分析這些驅(qū)動(dòng)因素，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、儲(chǔ)備貨幣國(guó)加息以及全球不確定性上升是當(dāng)前全球債務(wù)壓力的三大核心來源。

經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力削弱償債能力。全球政府債務(wù)居高不下并非單一經(jīng)濟(jì)體的局部問題，而是多重共性因素交織作用的結(jié)果，首當(dāng)其沖的是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力對(duì)償債能力的根本性削弱。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府債務(wù)可持續(xù)性的核心支撐，而疫情與地緣沖突的疊加沖擊導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期低于疫情前水平，直接壓制了政府、企業(yè)與家庭的償債能力，使得政府債務(wù)規(guī)模難以通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然消化。根據(jù)世界銀行的預(yù)測(cè)，全球80%的人口將經(jīng)歷增速低于新冠肺炎疫情前十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。IMF的預(yù)測(cè)進(jìn)一步印證這一趨勢(shì)：2025年全球?qū)嶋HGDP增速將回落至2.8%，較疫情前下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。這種“低增長(zhǎng)環(huán)境”不僅讓政府債務(wù)難以通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然稀釋，反而可能因財(cái)政收入不足、企業(yè)違約率上升，倒逼政府新增借款以紓困，形成“復(fù)蘇乏力—償債能力下降—政府債務(wù)被動(dòng)擴(kuò)張”的惡性循環(huán)。

加息周期下的全球債務(wù)成本攀升。全球主要儲(chǔ)備貨幣國(guó)集中開啟加息周期，通過直接推升利息支出和間接放大匯率風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加重債務(wù)國(guó)償債負(fù)擔(dān)，同時(shí)推高新增債務(wù)與存量債務(wù)再融資成本，最終導(dǎo)致全球政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。疫情后，主要經(jīng)濟(jì)體為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行推出的大規(guī)模貨幣寬松與財(cái)政刺激政策，疊加供應(yīng)鏈?zhǔn)茏枰l(fā)的物資短缺，共同催生了全球范圍的高通脹。為抑制通脹，2022年至2023年，美國(guó)、歐元區(qū)、英國(guó)等主要儲(chǔ)備貨幣發(fā)行主體密集啟動(dòng)激進(jìn)加息，其中美國(guó)行動(dòng)最為顯著，美聯(lián)儲(chǔ)在短短一年多時(shí)間內(nèi)，將聯(lián)邦基金利率從疫情期間的0至0.25%快速拉升至5.25%至5.5%。這一過程中，債務(wù)國(guó)面臨雙重壓力：一方面，存量債務(wù)的利息支出隨利率上升直接增加，尤其是以美元、歐元計(jì)價(jià)的外債，利息成本漲幅與儲(chǔ)備貨幣國(guó)加息幅度高度掛鉤；另一方面，儲(chǔ)備貨幣加息引發(fā)全球資本流向逆轉(zhuǎn)，新興市場(chǎng)與發(fā)展中國(guó)家本幣匯率普遍貶值，進(jìn)一步放大了以外幣計(jì)價(jià)政府債務(wù)的實(shí)際償債規(guī)模（本幣兌換儲(chǔ)備貨幣的成本上升），最終形成“加息—償債成本上升—政府債務(wù)規(guī)模被動(dòng)擴(kuò)張”的循環(huán)。這一影響在新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中表現(xiàn)得尤為顯著。

地緣政治與貿(mào)易環(huán)境惡化加劇債務(wù)壓力。全球不確定性的顯著上升，會(huì)從開支增加和增長(zhǎng)預(yù)期下調(diào)兩個(gè)方面加劇政府債務(wù)壓力。一方面，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)呈擴(kuò)散與長(zhǎng)期化趨勢(shì)，俄烏沖突、中東局勢(shì)緊張等熱點(diǎn)問題持續(xù)發(fā)酵，迫使相關(guān)經(jīng)濟(jì)體不得不擴(kuò)大預(yù)防性國(guó)防開支與安全領(lǐng)域投入，直接推高新增政府債務(wù)規(guī)模。另一方面，全球貿(mào)易政策的頻繁變動(dòng)（如關(guān)稅調(diào)整、產(chǎn)業(yè)鏈“脫鉤”傾向）打破了市場(chǎng)對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的預(yù)期，企業(yè)因政策不確定性推遲投資計(jì)劃、降低產(chǎn)能擴(kuò)張意愿，導(dǎo)致全球貿(mào)易增速與投資效率雙降，進(jìn)一步削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能，使得政府債務(wù)難以通過稅基擴(kuò)張或利潤(rùn)增長(zhǎng)自然消化，債務(wù)壓力不斷加劇。

全球債務(wù)的系統(tǒng)性治理路徑

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景轉(zhuǎn)弱，融資成本上升，多重風(fēng)險(xiǎn)交織。在此背景下，財(cái)政政策既要削減政府債務(wù)，又需為應(yīng)對(duì)不確定性儲(chǔ)備緩沖資金，同時(shí)還要承接各類剛性支出壓力，政策空間被顯著壓縮。要破解這一困局、實(shí)現(xiàn)全球政府債務(wù)的可持續(xù)性，可以從提升償債能力、降低償債成本、降低經(jīng)濟(jì)不確定性、發(fā)揮大國(guó)作用、完善援助紓困五大維度構(gòu)建系統(tǒng)性治理方案。

提升債務(wù)國(guó)內(nèi)生償債能力。在提升債務(wù)國(guó)償債能力方面，各國(guó)需從整頓本國(guó)財(cái)政安排著手。財(cái)政空間有限的國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等能直接增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期潛力的重點(diǎn)公共領(lǐng)域，既要確保這些領(lǐng)域的支出規(guī)模，更要著力提升資金使用效率。要充分激活財(cái)政的自動(dòng)穩(wěn)定器功能，如失業(yè)救濟(jì)、累進(jìn)稅制等，在緩解短期民生壓力的同時(shí)避免財(cái)政資源浪費(fèi)。對(duì)多數(shù)新興市場(chǎng)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體而言，通過稅收改革優(yōu)化支出、擴(kuò)大稅基、加強(qiáng)稅收征管，仍是當(dāng)前的核心任務(wù)。合理的稅收與支出改革可促進(jìn)就業(yè)與投資，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。面臨融資困境的低收入發(fā)展中國(guó)家需在國(guó)際援助支持下，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政紀(jì)律改革（如規(guī)范政府擔(dān)保、嚴(yán)控隱性政府債務(wù)），同時(shí)避免過度緊縮損害經(jīng)濟(jì)根基。

降低償債成本與優(yōu)化融資環(huán)境。降低償債成本則依賴主要貨幣國(guó)的降息政策。2024年起，美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲央行等陸續(xù)開啟降息通道，全球政府債務(wù)的利息支出壓力有所緩解，新興經(jīng)濟(jì)體和中低收入國(guó)家外幣政府債務(wù)的匯率風(fēng)險(xiǎn)也得以減輕。但需注意的是，當(dāng)前全球政府債務(wù)基礎(chǔ)規(guī)模龐大，且超三分之一經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)規(guī)模仍在持續(xù)擴(kuò)張，這使得利息支出的“基數(shù)效應(yīng)”顯著。即便降息帶來利率下行，各國(guó)利息支出占GDP的比重仍處于高位，且有繼續(xù)上升的可能。要根本性緩解償債成本的長(zhǎng)期壓力，還需同步提升償債能力、降低政府債務(wù)基數(shù)。

增強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)穩(wěn)定債務(wù)環(huán)境。降低未來不確定性是緩解政府債務(wù)壓力的重要外部支撐。國(guó)際層面，應(yīng)加強(qiáng)全球協(xié)同，通過多邊合作減少地緣沖突、貿(mào)易摩擦等跨境風(fēng)險(xiǎn)，縮減相關(guān)國(guó)家的被動(dòng)預(yù)防性財(cái)政支出和剛性應(yīng)對(duì)性財(cái)政支出，降低財(cái)政壓力。針對(duì)能源、糧食等關(guān)鍵領(lǐng)域，倡導(dǎo)產(chǎn)需國(guó)簽訂長(zhǎng)期供應(yīng)協(xié)議，緩解大宗商品價(jià)格波動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的沖擊。主要經(jīng)濟(jì)體在貨幣政策調(diào)整、財(cái)政刺激退出等方面應(yīng)加強(qiáng)溝通，評(píng)估政策的外溢效應(yīng)，通過提前釋放信號(hào)、控制節(jié)奏等操作，減少新興市場(chǎng)資本外流與匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，降低全球融資環(huán)境的不確定性。各國(guó)層面則需根據(jù)自身稟賦找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈定位，通過將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在全球分工中占據(jù)不可替代的角色，并通過“定位升級(jí)”不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為消化政府債務(wù)提供堅(jiān)實(shí)增長(zhǎng)基礎(chǔ)。

發(fā)揮大國(guó)在全球債務(wù)治理中的協(xié)調(diào)與引領(lǐng)。中美在全球政府債務(wù)治理中應(yīng)積極發(fā)揮大國(guó)作用。美國(guó)擁有全球最具影響力的金融中心和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，可對(duì)主權(quán)債務(wù)交易規(guī)則的走向發(fā)揮重要影響，還可利用對(duì)全球金融市場(chǎng)監(jiān)管的影響力，積極撬動(dòng)私人部門參與政府債務(wù)治理。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家最大的債權(quán)國(guó)，在許多政府債務(wù)協(xié)議上擁有否決權(quán)，且中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)迅速，可通過提供援助和政策塑造等方式在政府債務(wù)治理中發(fā)揮建設(shè)性作用。大國(guó)之間應(yīng)加強(qiáng)集體行動(dòng)協(xié)調(diào)，共同探討創(chuàng)新的政府債務(wù)治理模式，共同推動(dòng)債務(wù)國(guó)提高政府債務(wù)透明度，加強(qiáng)債權(quán)人與債務(wù)人之間的信息溝通，提升政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警效率等。

完善國(guó)際援助與債務(wù)重組機(jī)制。完善財(cái)政援助和政府債務(wù)紓困，關(guān)鍵在于強(qiáng)化國(guó)際組織的協(xié)調(diào)作用，提升治理精準(zhǔn)度與效率。財(cái)政援助要提高精準(zhǔn)性，針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)困境類型定向發(fā)力，比如對(duì)低收入國(guó)家可以擴(kuò)大無償援助與優(yōu)惠貸款規(guī)模，重點(diǎn)支持醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域；對(duì)氣候脆弱國(guó)，可將援助資金與防災(zāi)基建、綠色轉(zhuǎn)型項(xiàng)目綁定，救災(zāi)的同時(shí)提高資金利用效率和發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。推動(dòng)援助與能力建設(shè)的結(jié)合，通過技術(shù)支持幫助受援國(guó)優(yōu)化財(cái)政管理、提升稅收征管效率，增強(qiáng)其自主償債能力。在政府債務(wù)紓困方面，需加快多邊政府債務(wù)重組進(jìn)程，簡(jiǎn)化談判流程，明確債權(quán)人的參與義務(wù)，避免因各方權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致重組拖延，確保重組方案高效落地。此外還需強(qiáng)化對(duì)“隱性政府債務(wù)”的紓困覆蓋，將地方政府債務(wù)、國(guó)企主權(quán)擔(dān)保債務(wù)等納入紓困范圍，避免局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響深遠(yuǎn)且棘手。面對(duì)當(dāng)前持續(xù)累積的債務(wù)壓力，破解困局既需各國(guó)立足自身，優(yōu)化財(cái)政貨幣政策、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)根基、做好投融資安排、筑牢風(fēng)險(xiǎn)防線，更需要國(guó)際社會(huì)與多邊組織協(xié)同發(fā)力，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)、謀求和平穩(wěn)定、完善治理機(jī)制。只有多邊協(xié)同，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，才能走出政府債務(wù)困局，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（外交學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)院 王艷聰）