孫占卿：中國城市會和美國一樣，出現“反鄰避”嗎？

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編者按：

當中國經濟面臨增速下滑的壓力時，以基礎設施建設推動高質量發展尤為重要。然而，由此引發的“鄰避效應”也日益復雜。如今，居民的關切已從早期的污染問題，擴展至交通、房價與安全等更廣泛層面，反對情緒更趨多元。即便在能夠帶來巨大社會效益“新基建”領域，鄰避問題依然存在。一些地方通過創新設計，將敏感設施與公共綠地等惠民空間相融合，一定程度上化解了矛盾，為破題提供一些思路。但對更多城市而言，如何平衡發展與民生，將“不要建在我家小區旁”的抵觸情緒轉化為社區共識，已是橫亙于前的一道必答題。

從全球視角來看，鄰避現象并非中國獨有。美國的鄰避運動起源較早，反對建設低收入住房和高密度住宅，在如舊金山、洛杉磯和紐約等達城市，房價和租金的上漲導致了貧困家庭和中產階級家庭的住房困難。隨著城市發展和人口壓力的增加，美國開始興起反鄰避（“YIMBY”，Yes In My Backyard）運動，試圖通過促進住房建設來緩解住房供應短缺。

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孫占卿博士

廣州市社會科學院城市治理研究所副所長、IPP特約研究員

中國正處于城市化高速發展和經濟轉型的關鍵期，城市高強度開發與居民對高質量生活的追求形成了鮮明矛盾。這種矛盾往往表現為“鄰避效應”（Not In My Backyard,NIMBY）——居民反對在自家附近建設被視為有害的公共設施或項目。

如今，鄰避效應已從偶發性事件演變為城市治理中必須正視的常態化挑戰，盡管一些城建項目可能服務于更廣泛的社會需求。而隨著城市發展“從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主”的階段，有效提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，也成為考驗城市治理的重大課題。

從歷史脈絡來看，鄰避效應源于經濟高速發展與居民對生活環境要求不斷提升的雙重作用。當城市（或街區）發展逐漸轉向存量提升，而新投資成為保持城市活力的必要條件時，關于鄰避效應的反思也日益增多，也為“反鄰避”思想的產生提供了土壤。

一、中國國內鄰避運動的發展歷程

鄰避運動在國內的興起與改革開放后的工業化和城市化進程密切相關，其發展歷程反映了經濟社會轉型的縮影。這不僅體現了經濟發展帶來居民環境意識的覺醒，也意味著城市對治理能力現代化的要求不斷提高。

從早期零散抗議到如今的系統化表達，國內鄰避運動經歷了四個階段：

（一）萌芽階段（1990s-2000s初期）：初步覺醒與零散反對

改革開放后，中國工業化加速，經濟高速增長（1990-2000年GDP年均增長9.8%），環境污染問題初現端倪，引發居民對健康和生活的擔憂，國家有關環境保護政策和法規框架也逐步建立起來。

這一階段的主要矛盾是政府發展優先與居民健康權益的沖突。地方政府追求GDP增長，忽略環境影響評估，導致項目“先上車后補票”。城市化初期，土地開發強度較低，但工業項目選址往往靠近居民區，導致初步沖突，居民因河水污染而上訪的事件開始成為新聞報道的內容。

鄰避領域主要是工業污染型設施，如化工廠、廢物處置場和采礦項目。根據環境保護部數據，1990年代工業廢水排放量從300億噸升至500億噸。反對表達形式多為零散請愿或小規模上訪，如通過信訪渠道反映問題。由于缺乏網絡支持，抗爭影響力較小。居民的訴求簡單直接，主要聚焦于反對直接污染，要求項目停工或改址。

2000年代環境污染引發的上訪事件在中國的某些地區確實較為常見，尤其是在一些重工業區和資源開發區，民眾因長期遭受污染帶來的不良影響而尋求政府的幫助和補償。

（二）高發階段（2007年后）：大量爆發與網絡動員

2007年廈門PX項目抗議成為鄰避運動進入高發期的標志。網絡媒體的興起（2007年互聯網用戶達2.1億）推動了環境意識的提升。經濟高速增長（2007年GDP增長14.2%）但污染事件頻發，如太湖藍藻爆發，則引發了廣泛討論。

政府“十一五”規劃強調環境保護，但地方執行普遍滯后，成為居民維權的直接動力。根據環境保護部數據，2007-2010年環境群體事件年均增長29%。

2007年5月，廈門市民組織了大規模的抗議活動，市民走上街頭，要求政府撤回PX項目的建設計劃。圖源：Wikimedia Commons

這一階段的主要矛盾是地方政府績效導向發展模式與居民環境權益的沖突。地方政府為追求政績推動項目，但忽略公眾參與，產業選址成為引發居民反對的主要原因。鄰避領域擴展到垃圾焚燒廠、PX化工項目和核電廠。這些設施多為城市必需或新的經濟增長點，但污染風險高。

居民的訴求從單純反對轉向強調程序正義和風險評估，要求政府提供透明的環評和公眾參與，訴求開始分化，包括改址和補償。抗爭表達形式多樣化，包括集體散步、簽名運動和網絡輿論發酵。網絡的作用放大了事件的影響力，如廈門PX事件通過短信和論壇傳播，參與者超萬人，最終促使項目遷址。鄰避事件的頻繁發生推動了環保法規的完善，如《環境影響評價法》的修訂。

（三）轉型階段（2010s）：從環境到社會正義

隨著中國城市化深入和中產階級崛起，鄰避運動進入了擴展與轉型期。這一階段的主要矛盾從單純的環境風險，擴展到了發展模式與社會公平正義的爭議。

這一階段鄰避的對象范圍顯著擴大，從過去高污染、高風險的“硬”設施，逐漸轉向那些維持城市正常運轉所必需、但可能帶來心理不適或帶有“污名”效應的設施，如殯儀館、戒毒中心、低收入住房等，以及可能拉低本地區平均房價的經濟適用房項目。

這類設施的特殊性在于，反對者自身也往往是其服務的受益者，使得對鄰避效應的計量和討論層面變得更為豐富，引發了“環境正義”的爭議，主要矛盾從環境風險轉向分配不公，弱勢群體承擔更多負面效應。

表達方式演變為組織化行動，如通過業主委員會協調的媒體曝光和法律訴訟。數字化工具如微博加速了傳播，抗爭趨向理性，反對方式從“反應性”轉向“主動性”，部分成功推動了地方改革，如環評更加強調公眾和相關利益群體的參與。

進入新時期，一個深刻的變量正在重塑這一矛盾格局：隨著經濟增速下行，基礎設施投資和產業項目建設成為拉升城市（街區）活力的重要增量，發展與環境之間的均衡面臨新的挑戰。

二、鄰避的下一步是什么：美國為什么會有反鄰避運動？

作為發達國家，美國率先經歷了鄰避運動，其歷程與中國有較高的相似度。最近幾年美國城市由于產業空心化和城市需求而催生的“反鄰避運動”（Yes In My Backyard，YIMBY），為中國提供了從鄰避沖突走向合作的借鑒路徑。

美國鄰避從20世紀中葉的環境抗議演變為當代的住房和基礎設施沖突，這一過程深受產業轉移、城市需求和民間反思的影響，反映了經濟增長與社會公平的動態平衡。

（一）全球化的產業轉移，美國的鄰避主要以公共服務項目為主

美國鄰避運動起源于1960-1970年代的環境主義浪潮。當時，運動主要針對污染型工業設施，如化工廠和核電站。1962年Rachel Carson的《寂靜的春天》點燃了公眾對環境風險的關注，導致1970年《國家環境政策法》（NEPA）的出臺，該法要求項目環評，推動了鄰避運動的發展。

然而，從1980年代開始，美國產業向發展中國家轉移，顯著改變了鄰避格局。嚴格的環境法規和勞動力成本上升，例如《清潔空氣法》（1970年）和《超級基金法》（1980年）提高了本土工業合規成本，促使企業外遷。根據世界銀行的數據，1980-2000年，美國制造業外移比例從15%升至30%，主要轉移到中國、墨西哥和越南等國。

產業轉移直接減少了美國本土污染型鄰避事件。美國環保署（EPA）的報告顯示，1990-2010年，美國工業污染事件下降40%，鄰避焦點從化工廠轉向公共服務項目，如垃圾焚燒廠、監獄和無家可歸者庇護所。

例如，1980年代紐約的垃圾處理設施抗議增多。調查顯示這一時期鄰避事件中，公共服務項目占比從20%升至60%，鄰避從“環境正義”擴展到“社區公平”，居民的反對不再限于污染，財產貶值和社區形象受損成為抗議的主要議題。

美國最大的一次鄰避事件可以追溯到1987年美國的“垃圾山事件”（Love Canal Disaster）。圖源：紐約州立大學檔案館

（二）市中心對產業和公共服務項目的需求，催生了反鄰避運動

美國城市化后期，市中心對產業和公共服務項目的需求成為“反鄰避運動”的催化劑。2008年金融危機后，人口流入和經濟復蘇導致美國住房短缺加劇，加州等地區租金中位數從2010年1,500美元/月升至2024年3,000美元/月。

然而，傳統鄰避（如分區法規限制密度）阻礙了供給。布魯金斯學會的數據顯示，2010-2020年美國住房建設率下降了25%，引發了住房供應不足的風險。

這一背景催生了“反鄰避運動”的興起，強調支持發展以解決短缺。運動源于市中心區對住房和公共基礎設施需求的上升，以及小城鎮對產業需求的增長。

例如，加州YIMBY組織推動法律改革，要求簡化審批以增加密度，隨后反鄰避從市中心擴散到全國，焦點為“包容增長”，強調公共服務項目如公共交通和低收入住房，以及企業投資，如數據中心等新型項目。

“反鄰避”（YIMBY）起源于舊金山灣區年輕的千禧一代，由于無力承擔當地住房市場，他們認為美國嬰兒潮一代的鄰避運動是罪魁禍首。圖源：衛報

（三）美國反鄰避運動的主要動力、領域和運動形式

美國反鄰避運動的主要動力是住房負擔危機和經濟增長需求。YIMBY起源于舊金山灣區，動力來自年輕專業人士對高房價的不滿和對城市活力的追求。當地產短缺導致租金上漲（租金占收入的40%）時，數據顯示，2015-2024年美國千禧一代的住房擁有率從60%降至45%，進一步推動了YIMBY運動的發展。

YIMBY聚焦住房和交通問題，如反對鄰避阻礙高鐵建設。運動形式多樣，包括草根組織、政策游說和媒體倡導，通過在線請愿和州議會游說推動改革。運動還受到經濟不平等的驅動，YIMBY獲得低收入群體的支持，體現了發展與環境之間的新均衡考量。

三、從反鄰避運動出現的條件看中國鄰避現象

（一）從發展階段看，中國鄰避發展恰好處在美國反鄰避運動前夜

鄰避對象和原因從“硬”的污染問題轉向“軟”的心理認知。當前，中國的鄰避運動已從普及高發期（2007-2010年代）進入擴展轉型期（2020年代）。根據中國環境科學研究院的報告，2020-2024年鄰避事件的頻率從年均200起下降至100起以下，但高密度城市如北京、上海、廣州和深圳的事件占比仍高達60%。

這一下降并非沖突的消退，而是類型的轉向：傳統污染設施的風險得到了緩解，同時，心理不適設施的風險上升。這些設施沒有明顯的污染，但卻引發了“污名效應”。

復旦大學教授劉建軍等人認為，這一轉向源于居民訴求從健康安全擴展到心理舒適和社會地位。居民對鄰避的態度也從“絕對排斥”轉向了“有條件接受”。

中山大學教授王寧的調研顯示，2020-2024年，訴求中經濟補償的占比從30%升至50%，居民的心態從對抗轉向了談判。盡管高密度（深圳密度約6,889人/平方公里）放大了心理不適，居民的態度變得更加務實，反對不再是“零和游戲”，而是尋求“共贏”。例如，廣州福山循環經濟園通過加大環保檢測和補貼，某變電站項目通過地下安置和一次性補償，成功將居民的反對轉向了支持。

圖源：市國資委企業改革處。

（二）基礎設施投資需求上升創造反思鄰避的基礎條件

當前，中國經濟增速下滑帶來對基礎設施投資的渴求，以及居民對公共服務高質量需求的上升，促使居民反思絕對反對的成本，為反思鄰避提供了基礎條件，催生了對鄰避設施的潛在接受。

首先，經濟增速下滑（2024年GDP增長4.7%，2025年預計為4-5%）加劇了地方政府對投資的需求，但也暴露了鄰避對發展的阻礙。根據國家發改委數據，2024年基礎設施投資增長8%，但鄰避延誤了項目落地，影響了區域經濟活力。盡管經濟下行可能降低社會的忍耐度，但也促使居民訴求更加務實，進一步反思絕對的鄰避行為可能阻礙經濟增長和就業。

其次，居民對公共服務高質量需求的上升催生了對鄰避設施的需求增加。疫情后，健康意識增強（2024年居民健康支出占收入的15%），人們對高效公共服務（如污水處理和垃圾處理）的要求提高，但高密度城市使得設施不可避免地靠近住宅。這一情況促使居民開始權衡“無設施無服務”的代價。北京大學國家發展研究院的“公共服務報告”調查顯示，2023-2025年公共服務滿意度調查中，居民對設施的接受度在補償條件下上升了30%。

（三）社會力量偏弱，制約反鄰避行動能力

盡管基礎條件具備，中國的反鄰避運動仍面臨巨大障礙：我國社會組織的力量較弱，導致其難以像美國YIMBY那樣推動民間反思模式。

一個原因是社會力量難以推動對鄰避運動的深度反思。美國反鄰避的動力來自民間反思。YIMBY起源于2010年代灣區的草根組織，是對住房危機的自發響應，運動創始人通過博客和社區會議反思鄰避的非理性，推動政策變革。而在國內，公共話題主要由政府主導，社會組織依賴政府資金，主要是服務型而非倡導型，缺乏獨立反思和推動社會議題的力量。

另一個原因是社會力量難以成為反鄰避治理的發起者。國外反鄰避運動的主要推動者通常是社會組織或智庫，但在國內，這些組織往往具有政府或政府資助背景。在鄰避爭議中，政府與居民直接對立，政府推動項目，居民反對，社會力量作為第三方不僅缺乏推動力量，也缺乏公信力，難以形成有效的第三方協調機制。

四、緩和鄰避爭議和推動反思的策略

在經濟下行和城市高質量轉型的背景下，推動健康的討論和對鄰避運動的反思，不僅有助于化解沖突，還可催生更包容的反鄰避力量。政策建議應從制度、參與、補償、信息和組織培育等多維度入手，推動可持續的治理實踐。

一是完善法律和制度框架，建立風險評估與預防機制。

完善法律框架是推動鄰避反思的基礎。當前《環境影響評價法》（2003年修訂）和《社會穩定風險評估辦法》（2022年修訂）雖有公眾參與條款，但執行中往往“走形式”，導致訴求模糊和沖突升級。建議進一步加強社會穩定風險評估中居民意見調查的比重，明確調查問卷的必選內容，提高居民意見收集、回應的質量。此外，引入“預防性原則”，針對高風險項目如垃圾焚燒廠，預設緩沖區和應急預案。

二是加強公眾參與和信息透明，構建多方對話平臺。

公眾參與不足是鄰避沖突的根源，推動反思需加強信息透明和對話機制。中國當前環評參與率僅30%，信息不對稱導致訴求隱藏和沖突升級，建議建立全程參與機制。

第一，推行“全過程民主”，在項目規劃、環評和運營階段舉行社區會議。

第二，利用數字化平臺，如微信小程序，建立“鄰避反饋系統”。居民可實時監測項目影響，提高居民信任度。另外，加強對話，避免單向宣傳，通過透明討論，居民可以促進對鄰避的綜合考量，政府可以獲得反饋意見優化項目，最終推動從對抗到共贏。

第三，建立公平補償機制，內部化負外部性。補償機制缺失加劇鄰避，推動反思需從經濟角度內部化外部性。美國經驗顯示，社區回饋基金可緩解80%沖突，廣州福山循環經濟園的垃圾焚燒發電項目通過與社區的長期合作，建立穩定的補償機制，也取得了良好的示范效應。應該構建復合補償體系，包括貨幣（如房產補貼）和非貨幣（如社區綠化、醫療基金）路徑。同時，可以引入“受益共享”模式，居民獲項目收益分成，如就業優先權。通過補償，居民可反思鄰避的經濟成本，推動務實接受。

第四，培育社會組織和中立發起者，激發民間反思力量。社會力量偏弱是國內城市反鄰避的主要障礙，推動討論需培育中立發起者。建議放寬科普類NGO注冊，提高社會對環保問題的認識，降低鄰避焦慮。借鑒美國“YIMBY”法律，中國可支持“城市發展聯盟”組織辯論會。

此外，還可以支持智庫和高校、主流媒體、科研機構發起反思鄰避的論壇或者調解組織。最后，支持跨界別平臺，圍繞城市重大基礎設施建設的必要性、可行性以及問題解決辦法推動居民、政府和企業對話，避免對立，推動反鄰避從政府主導轉向社會共識。

【關于“城市觀察”】

“城市觀察”是廣州市社會科學院城市治理研究所副所長、IPP特約研究員孫占卿博士在“IPP評論”開設的專欄，著力分析當今中國城市發展所面臨的模式與路徑、技術與產業發展等問題。

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