魏后凱:“十五五”時期中國農村發展的若干關鍵問題與路徑探析

基于“十五五”時期“關鍵期”與“轉型期”疊加的宏觀背景，圍繞中國農村發展的核心戰略方向與實踐路徑，需要系統梳理“十四五”以來的遺留問題與新生挑戰，構建一個融學理思考與政策建議于一體的綜合性解決方案。

一、“十四五”時期中國農村發展的階段性成效

“十四五”規劃明確鄉村振興需堅守“兩條底線”、推進“三個重點”。從2021-2024年前四年實踐來看，上述目標已實現階段性落地，為“十五五”農村發展奠定堅實基礎。

1.兩條核心底線全面筑牢，為鄉村振興提供基礎保障

國家糧食安全戰略底線。口糧絕對安全與谷物基本自給的雙重實現糧食安全是國家安全的重要基石，“十四五”前四年中國糧食安全保障能力持續提升。從核心指標看，口糧自給率年均穩定在97%，遠超國際公認的“口糧自給率95%”安全線，且出現階段性供給盈余，實現“口糧絕對安全”；谷物自給率按“流向統計法”測算常年保持95%以上，按“表觀測算法”雖略低但仍超90%，符合“谷物基本自給”的國家戰略定位。2024年全國糧食產量突破1.4萬億斤臺階，進一步夯實了糧食安全的物質基礎。

防止規模性返貧致貧底線。脫貧地區收入增速領先于城鄉差距縮小脫貧攻堅成果鞏固成效顯著，832個原貧困縣農村居民人均可支配收入年均增速持續高于城鎮居民，推動城鄉收入相對水平穩步提升。數據顯示，城鄉居民收入比從2015年的1:0.67提升至2020年的1:0.735，2024年進一步提高至1:0.758，表明脫貧地區居民收入增長的“追趕效應”明顯，有效阻斷了規模性返貧致貧風險。

2.三大重點任務穩步推進，鄉村振興動能持續增強

鄉村振興的產業、建設、治理三大重點任務實現階段性突破。鄉村產業發展從“數量擴張”向“質量提升”轉型，特色種養、農產品加工、鄉村旅游等產業融合模式逐步成熟；鄉村建設聚焦“基礎設施補短板”，道路、水利、通信等硬件設施與教育、醫療、養老等公共服務向農村延伸覆蓋；鄉村治理創新“黨建引領+村民自治”模式，村級組織治理能力與村民參與度顯著提升，三者協同推動鄉村振興從“試點探索”進入“全面推進”階段。

城鄉居民收入與消費差距呈“雙縮小”態勢，農村消費潛力釋放農村居民收入增速連續多年高于城鎮居民，2024年城鄉居民收入比降至2.34:1；更值得關注的是，城鄉消費差距縮小幅度大于收入差距，2024年城鄉居民消費支出比為1.79:1，且該差距已連續十多年低于收入差距。這一現象既反映農村居民消費能力的提升，也體現城鄉消費市場的“均衡化”趨勢，為內需擴大提供重要支撐。

農村基礎設施與公共服務持續改善，城鄉融合發展邁出實質步伐農村道路硬化率、自來水普及率、電力保障水平等基礎設施指標接近城鎮水平，教育“均衡分班”、醫療“分級診療”等公共服務政策向農村傾斜，城鄉要素流動壁壘逐步打破（如土地流轉市場化、農民工市民化配套政策），推動城鄉融合從“概念層面”轉向“實踐層面”，形成“以城帶鄉、以鄉補城”的雙向互動格局。

二、當前中國農村發展的結構性矛盾與瓶頸制約

盡管“十四五”時期農村發展成效顯著，但從“農業農村現代化”與“2035年基本現代化”目標來看，仍存在多維度結構性矛盾，這些矛盾構成當前農村發展的核心瓶頸。

1.農業農村現代化的“雙重短板”

農業農村現代化是中國式現代化的“突出短板”，且該短板呈現整體滯后、內部失衡的雙重特征。

領域維度，四大系統存在明顯短板。從“生產、生活、生態、人的發展”四大系統看，短板集中于：生活系統的農民收入滯后，增速低于經濟發展平均水平；生產系統的農業勞動生產率偏低，僅為第二產業的1/8、第三產業的1/4；生態系統的農村環境治理不足，化肥農藥減量仍需突破、農村污水治理率不足50%；人的發展系統的農民文化素質適配性差，農民文化素質中，高中及以上學歷占比僅為35%，成為制約現代化的“基礎性短板”。

“三農”維度，農民現代化成為核心瓶頸。基于“農業現代化、農村現代化、農民現代化、城鄉融合”評價體系，農業現代化水平最高，機械化率超75%、良種覆蓋率超96%，農村現代化與城鄉融合水平居中，而農民現代化水平最低，農民職業技能、數字素養、公共服務享有權等核心指標與2035年目標差距超40%，凸顯“人的現代化”是農業農村現代化的關鍵制約。

空間維度，欠發達地區成為短板中的短板。農業農村現代化呈現“階梯式失衡”特征：第一階梯，上海、北京、天津、江蘇、浙江等發達地區依托經濟基礎與政策支持，有望2025-2027年率先實現基本現代化；第二階梯，中東部大部分地區處于加速追趕階段；第三階梯，西部欠發達地區、革命老區、邊疆地區面臨內生動力不足、外部支持依賴困境，若缺乏中央財政轉移支付與外部幫扶，2035年同步實現基本現代化難度極大，成為全國現代化進程的薄弱環節。

2.種糧農民增收的“雙重擠壓”

農民增收是鄉村振興的核心目標，而種糧農民增收則是難點中的重點，其根源在于比較收益低、成本持續漲的雙重擠壓。

糧食作物與經濟作物的收益差距顯著。2019-2021年數據顯示，三種糧食（稻谷、小麥、玉米）平均利潤率僅為3.85%，而兩種油料（大豆、油菜）為10.48%，蔬菜則高達66.5%，糧食作物利潤率不足經濟作物的1/10，導致農民“種糧意愿弱”。

種糧與外出務工的收入差異懸殊。2023年全國農民工月均收入4780元，按凈利潤測算，相當于種植82.1畝稻谷、370.5畝小麥、31.0畝玉米的收益；更嚴峻的是，大豆種植呈現“負收益”，2023年每畝凈利潤為-182.42元，進一步削弱種糧積極性。

糧食成本攀升、價格低迷的雙重壓力。近年來，糧食生產成本（化肥、農藥、農機燃油、土地流轉費）年均漲幅超5%，而糧食價格受國際市場與國內調控影響增長緩慢，2023年三種糧食平均出售價格下降5.72%，2024年小麥、玉米價格進一步下跌，形成“成本漲、價格跌”的倒掛格局，種糧農民增收陷入“無源之水”困境。

3.農村人口結構的“雙空心化”

農村人口結構變化是城鎮化進程的必然結果，但當前老齡化、空心化的疊加效應，已對農村可持續發展構成嚴峻挑戰。

農村老齡化程度遠超城鎮，“老年型鄉村”特征凸顯。2023年鄉村60歲及以上人口占比達26.5%，較城鎮（17.8%）高8.7個百分點，遠超“老齡化社會”（60歲以上占比10%）的標準，進入“深度老齡化”階段。農村青壯年勞動力外流，2023年農村青壯年外出務工率超60%，導致“留守老人”群體擴大，農村養老、農業生產面臨勞動力短缺困境。

村莊空心化呈現“全域蔓延”特征，資源配置效率低下。2024年中國鄉村綜合調查（覆蓋14省市472個樣本村）顯示，人口凈流出的“空心村”占比達91%，其中人口空心化率（外流人口占戶籍人口比重）超43.4%的“深度空心村”占48.8%，而人口凈流入的“實心村”僅占9%，形成“十村九空”的格局。空心村導致農村宅基地、耕地等資源閑置，學校、衛生院因人口減少而“低效運行”，浪費公共資源。

4.城鄉社會保障差距成核心梗阻

2035年實現城鄉基本公共服務均等化是中國式現代化的重要目標，但從當前進展看，面臨時間緊迫、任務艱巨、難度較大的三重壓力，其中城鄉社會保障待遇差異是最突出的梗阻。

城鄉融合發展目標與當前進度存在差距。基于測算，2030年、2035年、2050年中國常住人口城鎮化率需分別達71%、74%、80%，而2024年僅為67%，意味著未來10年需年均提升0.7個百分點；與之配套的城鄉公共服務（如教育、醫療、養老）均等化，需在10年內縮小當前30%-50%的差距，時間極為緊迫。

城鄉社會保障待遇差異顯著，均等化難度大。當前城鄉居民養老保險基礎養老金人均每月不足200元，僅為城鎮職工養老保險的1/8；農村居民醫療保險報銷比例（約60%）低于城鎮居民（約85%）；農村低保標準（年均約6000元）不足城鎮（年均約1.2萬元）的50%。這種“待遇差”源于財政投入偏向城鎮、制度設計分割，短期內實現均等化難度極大。

三、中國農村發展的“兩期疊加”特征與關鍵問題破解

“十五五”時期是中國農村發展的特殊階段，呈現關鍵期、轉型期的“兩期疊加”特征，需聚焦五大關鍵問題，尋求系統性破解路徑。

1.“兩期疊加”的理論內涵與階段特征

“十五五”的“兩期疊加”符合“發展階段理論”中后發國家現代化的階段性規律，是農村發展從“脫貧兜底”向“共富提質”的關鍵轉折。

關鍵期，2035年基本現代化的奠基階段。“十五五”是2035年實現“農村基本具備現代生活條件”“城鄉基本公共服務均等化”目標的最后五年窗口期。若此階段未能夯實農業基礎、補齊農民現代化短板、縮小城鄉差距，2035年目標將面臨落空風險，因此具有決定性奠基意義。

轉型期，脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接階段。2020年脫貧攻堅戰勝利后，中央設置2021-2025年五年過渡期，核心目標是防止規模性返貧。2026年過渡期結束后，政策將從“脫貧人口專項幫扶”轉向“欠發達地區分層分類幫扶”，從“單點救助”轉向“區域發展”，實現政策范式的根本轉型。同時，2027年將啟動“東部發達地區、中西部大中城市郊區率先基本實現農業農村現代化”試點，進一步推動轉型落地。

2.統籌糧食安全與農民增收機制創新

糧食安全與農民增收是農村發展的兩大核心目標，但當前政策呈“單獨實施”狀態，需建立協同機制，實現“保安全”與“促增收”的雙贏。

明確協同前提，以糧食安全為底線的產業結構調整。農民增收需通過產業結構優化實現，但必須堅守“耕地紅線”“糧食播種面積底線”，嚴禁將基本農田改種經濟作物，確保糧食安全不被突破，這是政策協同的根本前提。

建立種糧農民多元化增收長效機制。從“政策保本”與“經營增效”雙維度發力。“政策保本”方面，提高種糧補貼標準，如將耕地地力保護補貼與糧食產量掛鉤，完善糧食價格形成機制，擴大最低收購價品種范圍。“經營增效”方面，推動糧食產業三產融合，如發展糧食加工、倉儲物流、品牌營銷，踐行“大農業觀”“大食物觀”，將糧食產業培育為現代化大產業，提升附加值。

強化政策協同的制度保障。在國家層面明確統籌糧食安全與農民增收的戰略定位，將種糧農民增收納入糧食安全考核體系，避免“重安全、輕增收”的單向傾向，形成政策聯動、目標協同的制度框架。

3.因地制宜發展多元化現代化大農業

中央強調以發展現代化大農業為主攻方向，但當前學界存在將現代化大農業狹義化為大規模農業的認知偏差，需從廣義視角出發，構建適配不同區域的多元化模式。

現代化大農業的廣義內涵。大農業觀與現代化的有機統一廣義的現代化大農業是大農業觀與現代化的結合，并非僅指大規模連片種植，其核心是效率提升與質量改善，強調區域適配與業態多元。具體可分為四種類型：

大規模現代化農業模式。適配東北平原、西北綠洲、新疆生產建設兵團等“地廣人稀、耕地連片”區域，通過機械化、集約化實現規模效益。

適度規模復合型農業模式。適配中東部平原地區，如華北、長江中下游，通過土地流轉與托管服務實現土地規模與服務規模的雙重規模化，平衡效率與農民利益。

都市現代化大農業模式。適配都市郊區，如北京、上海郊區，發展設施農業、休閑農業、精品農業，滿足城市居民優質化、多樣化需求。

特色型現代化大農業模式。適配山區、丘陵地區，如西南山區，依托生態優勢發展特色種養、林下經濟、生態農業，實現生態保護與經濟增收的雙贏。

4.構建適應農村老齡化的養老服務體系

農村老齡化加劇是長期趨勢，需從硬件改造與體系構建雙管齊下，重點發展居家養老，破解資源錯配困境。

農村基礎設施與公共設施的適老化改造。基于老年友好型社區理論，對農村道路（增設扶手）、住房（防滑改造）、公共服務設施（如村衛生室增設老年病房）進行適配性改造，建設“老年友好型村莊”，降低老年人生活風險。

構建以居家養老為核心的農村養老服務體系。當前農村養老存在資源錯配，機構養老床位閑置與居家養老需求旺盛形成矛盾。需從三方面發力，其一，服務下沉。依托村集體經濟組織，建立“村級養老服務站”，提供助餐、助醫、助潔等居家上門服務。其二，資源整合。將閑置的村小、村部等改造為“日間照料中心”，避免機構養老資源浪費。其三，家庭支持。完善“子女贍養+政府補貼”的協同機制，鼓勵子女承擔養老責任，同時給予贍養補貼，減輕家庭負擔。

5.推進農村低效閑置資源再開發

城鎮化推進導致農村“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）與人口分離，低效閑置資源增多，需通過“三權”有序退出實現資源優化配置。

農村低效閑置資源的現狀與影響。截至2024年底，全國農村集體經濟組織成員9.3億人，鄉村常住人口僅4.65億，意味著4.65億城鎮常住人口在農村擁有“三權”。“三權”不退出導致一戶多塊地，耕地碎片化制約規模化經營；宅基地閑置浪費土地資源；集體收益分配“大鍋飯”降低農民增收動力。

“三權”有序退出的路徑設計。其一，自愿有償退出。在尊重農民意愿的前提下，允許進城落戶農民有償退出“三權”，退出收益歸農民所有，避免“強制退出”。其二，市場化流轉。建立農村產權交易市場，推動“三權”規范流轉，如耕地向新型經營主體流轉、宅基地向本村村民流轉，提升資源利用效率。其三，政策保障。完善“三權”退出后的社會保障銜接，如將退出收益部分用于補繳養老保險，解除農民后顧之憂。

6.健全欠發達地區分層分類幫扶機制

2035年欠發達地區同步實現基本現代化是底線目標，需通過分層分類幫扶破解區域性滯后難題，避免“一刀切”政策。

幫扶目標的遞進。從“防返貧”到“同步現代化”脫貧攻堅戰（2020年前）目標是“消除絕對貧困”，過渡期（2021-2025年）目標是“防規模性返貧”，“十五五”時期目標需升級為“確保欠發達地區2035年同步基本現代化”，實現幫扶目標的遞進式提升。

分層分類幫扶的實施路徑。第一，分層：按欠發達程度劃分幫扶層級。將欠發達地區分為“深度欠發達（如西部邊疆地區）”“中度欠發達（如中部革命老區）”“輕度欠發達（如東部山區）”，對應不同的財政轉移支付強度。第二，分類：按區域特征劃分幫扶類型。根據“區位條件（平原/山區）”“發展階段（農業主導/工業起步）”“資源稟賦（生態型/資源型）”分類，如對生態型欠發達地區，重點發展生態產業（如生態旅游、綠色農業），避免“工業優先”的粗放模式。第三，差別化政策支持。對深度欠發達地區，強化外部幫扶與基礎設施投入；對輕度欠發達地區，側重產業培育與內生動力激發，實現“精準滴灌”而非“大水漫灌”。

作者系中國農村發展學會會長，中國社會科學院學部委員；本文根據作者在中國農村發展學會年會（2025）暨中國農村發展高層論壇上主旨演講的錄音整理；來源:《中國鄉村發現》2025年3期首發