邊民互市貿易海關監管規范下的邊民法律責任

《邊民互市貿易管理辦法》（以下簡稱《邊民互市辦法》）于1996年4月1日由海關總署發布施行，經海關總署令第198號對原辦法進行了修改，本文擬就《邊民互市辦法》之立法目的、法律淵源、優惠政策等闡述邊民互市貿易海關監管規范下的邊民法律責任，以及“利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”之正解。

一、《邊民互市辦法》之立法目的

《邊民互市辦法》之立法目的在于促進邊境地區居民互市貿易的健康發展，繁榮邊境經濟，加強海關監督管理。通過《邊民互市辦法》全部規定可以看出，國家對于開展邊民互市貿易持積極開放的態度，在符合海關監管的條件下，給予邊民充分全面的政策優惠：一是多個主體參與互市交易，含邊境地區的居民和對方國家邊民，邊境地區的商店、供銷社等企業；二是交易貨物品種廣泛，除了《邊民互市貿易進口商品負面清單》外，其他都可以進入互市貿易區進行交易，互通有無；三是邊民免稅進口的生活用品數量可觀，每人每日價值在人民幣8000元以下；四是對于邊民免稅進口生活用品后的處置不作限定，沒有限制更沒有禁止二次銷售的規定。

《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》（國函〔2008〕92號）指出，為了鼓勵我國邊境地區積極發展與我國毗鄰國家間的邊境貿易與經濟合作，國家近年來先后制定了一系列有關扶持、鼓勵邊境貿易和邊境地區發展對外經濟合作的政策措施。這些政策措施有力地促進了我國邊境地區經濟發展，對增強民族團結，繁榮、穩定邊疆，鞏固和發展我國同周邊國家的睦鄰友好關系，起到了積極作用。

二、《邊民互市辦法》之法律淵源

（一）《海關法》。《邊民互市辦法》的直接立法依據是《海關法》，《海關法》第三十九條規定：“進出境集裝箱的監管辦法、打撈進出境貨物和沉船的監管辦法、邊境小額貿易進出口貨物的監管辦法，以及本法未具體列明的其他進出境貨物的監管辦法，由海關總署或者由海關總署會同國務院有關部門另行制定。”這一條也是授權立法的規定。《立法法》第六十六條規定：“法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。”據此，《海關法》第三十九條規定是授權性規定。經授權而制定的專門事項的具體規定，不能與法律規定相沖突，因此，《邊民互市辦法》也不能與《海關法》相沖突。

（二）《對外貿易法》。《邊民互市辦法》間接立法依據是《對外貿易法》，《對外貿易法》第六十七條規定：“國家對邊境地區與接壤國家邊境地區之間的貿易以及邊民互市貿易，采取靈活措施，給予優惠和便利。具體辦法由國務院規定。”由此可知，《對外貿易法》賦予國務院頒布關于邊民互市貿易的政策優惠措施，且對這一措施的描述是“采取靈活措施，給予優惠和便利”，便以發展邊境經濟。

（三）國務院規定。《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》（國函〔2008〕92號）指出，要“加大對邊境貿易發展的財政支持力度”“提高邊境地區邊民互市進口免稅額度”“促進邊境特殊經濟區健康發展”等等。國務院的上述規定，是《邊民互市辦法》貫徹執行的綱領性文件。《邊民互市辦法》所規定的各項規范，其范圍均不超過該國務院規定。

三、《邊民互市辦法》之配套兩個清單

（一）《邊民互市貿易進出口商品不予免稅清單》。由財政部、海關總署、稅務總局于2024年4月8日以財關稅〔2024〕7號通知發布。該清單列出了不予免稅的商品，這意味著除《邊民互市貿易進口商品負面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿易方式進口，但是落入《邊民互市貿易進出口商品不予免稅清單》內的不能獲得免稅。

（二）《邊民互市貿易進口商品負面清單》。由商務部、海關總署于2020年5月15日發布。該清單列出了，不得以邊民互市貿易進口的商品。這意味著除《邊民互市貿易進口商品負面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿易方式進口。進口商品須來源自周邊國家。

四、《邊民互市辦法》之邊民互市貿易設立條件

邊民互市貿易，系指邊境地區邊民在邊境線20公里以內、經政府批準的開放點或指定的集市上，在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動。根據《邊民互市辦法》，邊民互市貿易是指邊境地區邊民在我國陸路邊境20公里以內，經政府批準的開放點或指定的集市上，在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動。開展邊民互市貿易應符合以下條件：（一）互市地點應設在陸路、界河邊境線附近；（二）互市地點應由邊境省、自治區人民政府批準；（三）邊民互市貿易區（點）應有明確的界線；（四）邊民互市貿易區（點）的海關監管設施符合海關要求。

五、《邊民互市辦法》之邊民互市貿易參與主體

根據《邊民互市辦法》，我國邊境地區的居民和對方國家邊民可進入邊民互市貿易區（點）從事互市貿易。我國邊境地區的商店、供銷社等企業，如在邊民互市貿易區（點）設立攤位，從事商品交換活動的，按照邊境貿易進行管理。綜合有以下主體：一是我國邊民，是指參與互市貿易的邊境地區居民，以適當的方式登記為邊民，從而享有國家政策對邊民規定的優惠；二是對方國家邊民，是指參與互市貿易的外國邊境地區的居民；三是我國邊境地區的商店、供銷社等企業，是指依法設立并在邊境地區設立商店、供銷社并參與互市貿易的企業。

六、《邊民互市辦法》之邊民稅收優惠政策

邊民稅收優惠政策是邊民互市貿易之魂，也是立法之本。根據《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》（國函〔2008〕92號）、《邊民互市辦法》，邊民通過互市貿易進口的生活用品（列入《邊民互市進口商品不予免稅清單》的除外），每人每日價值在人民幣8000元以下的，免征進口關稅和進口環節稅。超過人民幣8000元的，對超出部分按照規定征收進口關稅和進口環節稅。這是《邊民互市辦法》的核心內容，也是邊民互市政策的重中之重。為此解析如下：

（一）免稅商品范圍。指《邊民互市進口商品不予免稅清單》、《邊民互市貿易進口商品負面清單》所列商品以外的商品，均可享受免稅優惠。

（二）免稅限額。指邊民每人每日價值在人民幣8000元以下的，免征進口關稅和進口環節稅。

（三）超額征稅。指邊民每人每日價值在人民幣超過人民幣8000元的，對超出部分按照規定征收進口關稅和進口環節稅。

可見，《邊民互市辦法》中的邊民進口商品實際是進口貨物，限額內所免的是進口貨物稅，超額所征收的也是進口貨物稅；同時，《邊民互市辦法》規定的是“邊民通過互市貿易進口的生活用品”，而《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》（國函〔2008〕92號）規定的是“邊民通過互市貿易進口的商品”，無論是生活用品還是商品也好，都是進口貨物，而非進境物品。

七、《邊民互市辦法》之邊民義務與責任：向海關如實申報、接受海關監管和檢查

《邊民互市辦法》第四條規定：“邊境地區居民攜帶物品進出邊民互市貿易區（點）或從邊境口岸進出境時，應向海關如實申報物品的品種、數量和金額，并接受海關監管和檢查。”

關于邊民向海關申報之義務，這與《海關法》規定完全一致。《海關法》第二十四條規定：“進口貨物的收貨人、出口貨物的發貨人應當向海關如實申報，交驗進出口許可證件和有關單證。國家限制進出口的貨物，沒有進出口許可證件的，不予放行，具體處理辦法由國務院規定。”《海關法》第四十七條規定：“進出境物品的所有人應當向海關如實申報，并接受海關查驗。”

邊民如實申報物品的內容與項目是攜帶物品的品種、數量和金額，其他義務則是接受海關監管。

綜合《邊民互市辦法》之海關監管規范來看，免稅商品進口享受主體邊民所要承擔的責任與義務等于進口貨物收貨人及進境行李物品攜帶人對海關的義務與責任。邊民免稅進口商品從法律屬性上來說是：作為貨物進口，海關予以免稅（超出免稅限額的征稅）驗放；作為物品進境，海關以攜帶物品予以驗放。

八、《邊民互市辦法》之罰則

《邊民互市辦法》本可以按《立法法》《行政處罰法》的規定設立罰則，但是它沒有，它只有對邊民優惠進口商品的規定，其中所謂三個限制（主體限制、商品限制、數額限制）也是從另外一個視角對邊民發展經濟、以此致富的鼓勵，而非限制。它既沒有罰則，也就不可能創立什么走私違法之新的形式。

九、《邊民互市辦法》之“利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”

上文提到，根據《邊民互市辦法》，邊民是享有免稅進口商品限額的，而邊民在此的法律責任是“向海關如實申報、接受海關監管和檢查”。因此，《邊民互市辦法》所規定的責任主體是邊民，邊民有義務、有責任在《邊民互市辦法》規定的范圍內享有免稅進口商品的優惠，如果其沒有如實申報攜帶物品的品種、數量和金額，并接受海關監管，構成走私違法的，則會受到依法處理。

《邊民互市辦法》第九條規定：“各級海關要加強對邊民互市貿易的管理，嚴厲打擊利用邊民互市貿易進行走私違法的活動。對違反《海關法》和本辦法規定的，海關按照《海關法》和《海關行政處罰實施條例》進行處理。”這個第九條已是《邊民互市辦法》的收尾條款，純粹屬于法律規范中的提示性、技術性條款，本身不具有法律規范指引性、命令性、禁止性之內容與意義。即便沒有本條，《邊民互市辦法》也是完整的。比如：沒有本條，“各級海關要加強對邊民互市貿易的管理”也是必然的；“嚴厲打擊利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”是海關日常監管、查緝之本職，并沒有特別之處；而“對違反《海關法》和本辦法規定的，海關按照《海關法》和《海關行政處罰實施條例》進行處理”更是強調海關本職。

由此可見，“利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”只是利用或借用邊民互市進行走私違法活動之替代語，本身沒有任何特別之意義，決不能理解為只要有人借用了邊民免稅進口商品的指標，就成為走私行為人，這與《海關法》第八十二條走私行為的構成條件相違背，也與前述《邊民互市辦法》之立法目的等不符。“利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”的認定離不開《邊民互市辦法》規定之“邊境地區居民攜帶物品進出邊民互市貿易區（點）或從邊境口岸進出境時，應向海關如實申報物品的品種、數量和金額，并接受海關監管和檢查。”由此看來，邊民只要是履行了如實申報、接受監管之義務，就不存在“利用邊民互市貿易進行走私違法的活動”。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所主任 孫國東律師