城市“攤大餅”式擴張，真的到頭了

文丨西部君

城市無限擴張的時代，正在悄然落幕。

前不久，《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》再次重申：

控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能。

近日，在國新辦舉行的新聞發布會上，自然資源部又明確提出：

堅決遏制城市“攤大餅”式擴張。

從控制到“堅決遏制”，態度不可謂不明確。

這一原則的不斷強化，意味著很多城市過去幾十年所依賴的某種“熟悉”的發展路徑，正在被徹底改寫。

它的影響，可能超過很多人的想象。

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到底什么是城市“攤大餅”式擴張？

學究點的說法，它是指以單一核心區為中心、通過同心圓式無序擴張形成的城市發展模式，常被用于批判粗放型城市化進程。

通俗點說，就是：只要規模，不看質量；只要空間，不管效率。

更具體來看，它在過去城鎮化高速推進的階段，主要有以下三種典型表現：

一是，一個高能級城市對另一個低能級城市的“吞并”。

這種模式，尤以一些省會城市的擴張最具代表性。如合肥分拆巢湖，成都代管簡陽，濟南吞并萊蕪。

這種方式可以一步到位地實現城市土地、人口的大突破。

二是，相對“內涵”一點的“撤縣設區”操作。

這一力度到底有多大呢？據民政部數據顯示，2009年底，中國尚有1464個縣，855個市轄區。而到了2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區數量卻增至965個。

也就是說，在這十年間，全國共撤銷了141個縣，同期增加了110個市轄區。

也正是在這波浪潮中，四大一線城市及武漢、天津、南京等二線城市，都進入了“無縣時代”。

三是，各類大中小城市，都熱衷于的造新城、建新區。

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心的調查顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區數量達3500多個。

而這里面真正具有發展潛力的高能級新區，如國家級新區、各類國家級經濟技術開發區、高新區、綜保區等，僅500個左右，占比不到20%。

也就是說，多數新區可能除了推動了房地產的發展，在發展質效上是嚴重不足的。

當然，上述三種擴張表現形式，在城鎮化高速擴張期，其實有著一定的必然性。

舉個例子，根據“七普”數據，深圳、廣州、成都在2010年到2020年的十年間，常住人口增量分別達到了713萬、598萬、581萬，也即年均增長50萬以上，相當于每一年新涌入了一個大縣的人口體量。

在這種情況下，城市謀求擴張，顯然并不能說是完全盲目的。

但是，到今天，無論是全國總人口已連續三年負增長，老齡化程度不斷攀升，還是一些超大特大城市的人口增速也明顯放緩，抑或是總的城鎮化率已到了接近70%的中高水平，都說明支撐“攤大餅”式擴張的土壤已經不復存在。

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其實，相關調整和改變早就在進行了。

比如，很多人都已經發現，越來越多的城市曾經憧憬的“地鐵夢”，已徹底無望。

同時，哪怕是超大特大城市的地鐵建設也在明顯降溫。

數據顯示，2025年上半年，全國新增地鐵里程284公里，比去年同期減少了15.3%。

相應的，一些地方也在開啟“收縮”行動。如從人口小縣的機構調整，到對各類開發區、園區的重新整合，都正在加速。像有的地方開發區內設機構，精簡了接近一半。

此外，政策層面對“撤縣設區”的態度也從“慎重”，升級到“慎重從嚴”，再直接變為“嚴控”，可謂步步收緊。

甚至，針對省會城市的擴張慣性，國家發改委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中，更是罕見地專門點名：

嚴控省會城市規模擴張。

此外，西安、鄭州、濟南、長沙等省會城市，在一些重要文件中，也被明確要求要“瘦身健體”。

當然，堅決遏制“攤大餅”式擴張，嚴控“撤縣設區”，并不意味著區劃調整就會就此終結。

甚至可以說，未來區劃調整反倒會進入一個新的活躍期——只不過，方向是反著來。

過去的區劃調整，主要是為了配合一部分城市的擴張需要，而未來的調整，則將主要是對于一些新區、中小城市進行重新整合。

比如，多個相鄰且人口持續萎縮的小縣（市）進行合并，降低行政成本，形成更具規模效應的新的區域中心。

抑或是，對于人口規模已達不到設市或市轄區標準的地區撤銷建制。

這方面，《意見》中已經給出了明確的信號：

推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置。

這種調整，很可能從一些人口出現明顯收縮的城市開始。

如數據顯示，早在2021年，全國287個城市中有139個人口在收縮，占比達48%。

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堅決遏制“攤大餅”式擴張，影響到底有多大？

首先，這意味著過去追求人口、土地開發擴張的“以規模取勝”的打法，必須轉變到注重提升創新和產業競爭力上來。

《意見》中的一個表述就值得注意：

推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能……打造高質量發展主引擎。

也就是說，要根據比較優勢和被賦予的功能定位，真正突出核心競爭力，而不是什么都想要。

說得更具體點，要拼的是創新動能，是產業和資源配置效率——是要真正“強”，而不是單純“大”。

這具體可以參考國土空間總體規劃中，各個城市所被明確的功能與定位。

另外，這幾年各個層面反復強調，要破除“內卷式”招商引資，同樣是此意。

統一政府行為尺度，地方在推動經濟發展特別是招商引資時，哪些能干哪些不能干有明確規矩，不能各行其是；

與此相呼應的一個耐人尋味的現象是，湖南、廣西等省份，目前都不再前調“強省會”模式了。

也即一些省會城市，過度靠資源來傾斜的做法，也要改變了。

當然，這并不意味著省會城市就會就此失落。這里面就必須注意一個關鍵詞——都市圈。

也即限制單個城市擴張，但不限制通過軌道交通、機制協同形成的都市圈。未來城市之間的競爭，也將是都市圈與城市群之間的競爭。

對省會城市來說，就是要通過都市圈內的資源整合與分工，在推動區域發展中扮演更重要的角色，而不是止于自身的“做大”。

其次，一些副中心城市可能迎來新的發展窗口。

《意見》中這次也專門提出，推動有條件的省份培育發展省域副中心城市。

據此，可以設想的一種狀況是，未來不排除副中心城市將獲得與一些收縮型城市進行整合，甚至合并的機會。

這樣，既可遏制省會城市規模的盲目擴張，也使得副中心城市有機會真正成為獨當一面的新支撐。

未來，能放下規模執念、深耕核心功能的城市，將在新一輪競爭中脫穎而出；而找不到比較優勢和精準定位、仍沉迷“擴張沖動”的城市，可能面臨資源錯配的風險。

總之，我們熟悉的那個靠圈地擴張、人口紅利、基建拉動增長的時代，正在結束。誰能率先適應這一的新常態，誰就能夠走在轉型的前列。