【理論視角】“基層”新辨

中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”這一判斷，既指出了基層治理在國家治理中的地位，也界定了基層和基層治理的構成。具體而言，基層包括兩個層級，在農村指的是鄉鎮和村，在城市指的是街道和社區；基層治理指的是這兩個層級的治理。

在農村地區，把基層定位在鄉、村兩級，是符合歷史軌跡，也反映現實需求。歷史上，國家治理體系具有典型的雙軌政治特征，其中一軌是自上而下的行政軌道，另一軌則是自下而上的自治軌道，兩種的結合點在縣域范圍里。在封建帝制中國，有“皇權不下縣”的說法，這一說法主要是從行政體系角度來說，指的是國家政權設置到縣為止，縣以下便沒有正式的國家政權。因此，從行政體系看，基層政權一般指的是縣級政權。清末民初以后，中國開始了現代國家建設進程，其中的重點任務是政權下沉，基層政權從縣一級下沉到鄉鎮一級。國家政權從縣一級下沉到鄉鎮一級，意味著政治雙軌的結合點從縣一級轉移到了鄉鎮一級。中華人民共和國成立以后，鄉鎮幾經嬗變，最終確定為基層政權。

在國家治理實踐中，基層一直存在自治空間，自下而上的政治軌道也通過群眾路線加以制度化。黨的群眾路線不僅是一個政治原則，更是基層治理實踐的基本方法。一個有效的基層治理，必定是從群眾中來到群眾中去，行政和自治相結合。改革開放后，國家重新確立了鄉一級的基層政權屬性，通過在村一級探索自治實踐，最終確立了建制村為基本的自治單元。

21世紀初農村稅費改革以后，特別是黨的十八大以來，基層治理得到了持續加強，黨和國家建立健全了黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。隨著公共服務型政府的建設，鄉鎮政權承擔的公共服務職能越來越多。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施，建制村一級被確立為村民自治的基本單元。經過多年的民主實踐，村民自治成為全過程人民民主實踐的重要載體，黨的執政基礎得到了鞏固和加強。通過加強黨的領導，一方面改變了一些地方基層黨組織軟弱渙散的情況，彰顯了黨的先鋒隊本色；另一方面，基層治理必須堅持黨建引領，黨組織和黨員成為鄉村治理最關鍵的組織者。通過加強基層全過程人民民主建設，提高了基層群眾自治的規范化程度，提升了鄉村治理效能。

鄉鎮政權和村民自治的健全完善，明確了“基層”范疇。鄉、村兩級成了行政和自治的交匯點。基層治理具有顯著特性，簡單概括便是面對面做群眾工作，這主要體現在三個方面：

一是基層事務具有非標準化特征，一些行政性的事務具有階段性和周期性，一些社會事務具有偶發性和季節性，這決定了基層治理難以簡單依靠行政化方式。所謂“上面千條線、下面一根針”，很多具體事務需要結合基層實際進行重新定位，基層根據事務的輕重緩急確立一段時期內的工作重心。

二是基層工作的環境是開放的，在田間地頭、走村入戶，其工作環境具有不確定性，這決定了基層治理需要一定的自由裁量權。無論是鄉鎮工作，還是村級治理，都具有面對面做工作的特征，這就決定了其工作特性是“上什么山唱什么調”。基層工作需要根據具體情境做出即時反應，依靠技術、規范、考核等辦法抓基層工作，在理論和方法上都行不通。鄉鎮工作要堅持“開門”干工作，鄉鎮政府大門也應讓群眾自由出入。

三是基層工作是“對人又對事”的。基層工作的本質是群眾工作，一些行政事務要有效執行，需要轉化為群眾內部事務，以民主方式推進落實。對社會矛盾的處理，不僅僅是為了“事了”，還要實現“理清”，本質上是要調節社會關系。

基層是基層政權和基層治理的結合。基層治理要以基層政權的完整性為基礎，而基層政權建設也以治理能力為保障。當前，需要在準確辨析基層的基礎上，加強基層政權建設，促進基層治理現代化。

（作者系武漢大學社會學院教授）

來源：《鄉鎮論壇》9月上 總第983期

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