人民法院案例庫：舊法已修訂新法未實施時，行政機關應謹慎選擇執法依據

黃某偉訴貴州省六盤水市水城區農業農村局行政處罰案

—強制收繳銷毀行為的合法性審查標準

【關鍵詞】

行政 行政處罰 舉證責任 賠償數額 防疫

【基本案情】

2022年9月29日，貴州省六盤水市水城區農業農村局執法人員在檢查中發現，位于該區雙水街道某一圈舍內關有未佩戴檢疫標識，無檢疫證明的生豬9頭，該批生豬系黃某偉從該市水城區的黃某萬處收購。六盤水市水城區農業農村局因此以黃某偉涉嫌經營依法應當檢疫而未經檢疫且不具備補檢條件的生豬為由，將該9頭生豬扣押；同日，該局向黃某偉送達水農動監（2022）30號《證據先行登記保存通知書》。2022年9月30日，六盤水市水城區農業農村局對該案立案調查，并作出對該批生豬強制收繳銷毀處理的決定，于2022年10月01日委托六盤水市水城區中心屠宰場宰殺，并于2022年10月8日制作《先行登記保存物品處理通知書》，該文書于2022年11月29日送達黃某偉。黃某偉認為六盤水市水城區農業農村局違反《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國動物防疫法》等有關法律規定，其行政行為違法，依法提起行政訴訟，請求：1.判決確認六盤水市水城區農業農村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為違法； 2.判決六盤水市水城區農業農村局賠償黃某偉的經濟損失人民幣54675元（幣種下同）； 3.判決六盤水市水城區農業農村局負擔本案訴訟費用。

貴州省六盤水市鐘山區人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57號行政判決：一、確認六盤水市水城區農業農村局扣押原告黃成偉生豬并宰殺的行政行為違法；二、 六盤水市水城區農業農村局于本判決生效之日起三十日內賠償原告黃某偉經濟損失40000元；三、駁回黃某偉的其他訴訟請求。六盤水市水城區農業農村局不服，提起上訴。貴州省六盤水市中級人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行終138號行政判決：駁回上訴，維持原判。

【裁判理由】

本案的爭議焦點為：六盤水市水城區農業農村局扣押黃某偉的生豬并宰殺銷售的行政行為是否違法。

首先，動物防疫法第二十九條第一款規定：“禁止屠宰、經營、運輸下列動物和生產、經營、加工、貯藏、運輸下列動物產品：（一）封鎖疫區內與所發生動物疫病有關的；（二）疫區內易感染的；（三）依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合國務院農業農村主管部門有關動物防疫規定的。”第九十七條第一款規定：“違反本法第二十九條規定，屠宰、經營、運輸動物或者生產、經營、加工、貯藏、運輸動物產品的，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門責令改正、采取補救措施，沒收違法所得、動物和動物產品，并處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十五萬元以下罰款；其中依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第一百條的規定處罰。”《貴州省動物防疫條例》第二十一條規定：“屠宰、出售、運輸動物以及出售、運輸動物產品前，貨主應當按照規定向所在地動物衛生監督機構或者其派駐機構申報檢疫。”第二十二條規定：“屠宰、經營、運輸的動物，以及用于科研、教學、藥用、展示、演出和比賽等非食用性利用的動物，應當附有檢疫證明；經營、運輸的動物產品，應當附有檢疫證明和檢疫標志。”本案中，黃某偉從事生豬收購經營，應當依照上述規定對其經營運輸的生豬申報檢疫，經檢疫合格后附檢疫標志，案涉生豬未依法進行檢疫，水城區農業農村局作為衛生監督機構有權對其進行處理。

其次，動物防疫法第七十六條第一款規定：“縣級以上地方人民政府農業農村主管部門執行監督檢查任務，可以采取下列措施，有關單位和個人不得拒絕或者阻礙：（一）對動物、動物產品按照規定采樣、留驗、抽檢；（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產品及相關物品進行隔離、查封、扣押和處理；（三）對依法應當檢疫而未經檢疫的動物和動物產品，具備補檢條件的實施補檢，不具備補檢條件的予以收繳銷毀；（四）查驗檢疫證明、檢疫標志和畜禽標識；（五）進入有關場所調查取證，查閱、復制與動物防疫有關的資料。”《動物檢疫管理辦法》（2019修正）第四十條規定：“依法應當檢疫而未經檢疫的動物，由動物衛生監督機構依照本條第二款規定補檢，并依照《中華人民共和國動物防疫法》處理處罰。符合下列條件的，由動物衛生監督機構出具《動物檢疫合格證明》；不符合的，按照農業部有關規定進行處理。（一）畜禽標識符合農業部規定；（二）臨床檢查健康；（三）農業部規定需要進行實驗室疫病檢測的，檢測結果符合要求。”依照上述規定，衛生監督機構對動物或動物產品實施扣押并收繳銷毀的前提條件為該動物產品染疫或者疑似染疫以及應當檢疫而未經檢疫且不具備補檢條件。本案中，水城區農業農村局僅以案涉生豬無畜禽標識為由進行扣押，且未經有權機構認定即以案涉生豬屬于疑似染疫、不具備補檢條件為由予以銷毀，屬認定事實不清，依據不足。

再次，水城區農業農村局對案涉生豬進行處罰予以收繳銷毀的主要理由為無畜禽標識系明顯不當。《貴州省動物防疫條例》第二十三條規定“禁止屠宰、經營、運輸應當加持而未加施畜禽標識的動物。”第三十五條規定：“違反本條例第二十三條規定的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令改正，可處以200元以上2000元以下罰款。”本案中，黃某偉運輸未加施畜禽標識的生豬被水城區農業農村局予以查處，水城區農業農村局應當依照該規定對其進行處罰。但水城區農業農村局在無證據證實案涉生豬屬于動物防疫法以及《動物檢疫管理辦法》規定的染疫或者疑似染疫以及應當檢疫而未經檢疫且不具備補檢條件的情形下，將案涉生豬予以收繳銷毀，屬定事實不清、適用法律錯誤。

最后，《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》第四條規定：“行使行政處罰自由裁量權，應當符合法律、法規、規章的規定，遵循法定程序，保障行政相對人的合法權益。” 第五條規定：“行使行政處罰自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。”結合本案具體情況，水城區農業農村局對黃某偉進行處罰的主要依據系《動物檢疫管理辦法》（2019修正），該辦法已于2022年進行修訂，且于2022年9月7日公布，其修訂的內容之一是完善了動物、動物產品補檢條件和措施，明確了補檢合格標準和補檢范圍。本案查處時間為2022年9月29日，雖未到該辦法修訂后的實施時間12月1日，但本案涉及到已修訂的執法內容，即動物補檢條件和措施。在前后法規定不一致的情況下，行政機關在行使行政處罰權過程中應秉持謙抑性的執法態度，出于維護行政相對人角度出發，審慎行使行政處罰權。

本案審理過程中，水城區農業農村局未提供證據證實在其行政管轄區域內按照《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》的規定，對全部畜禽均已強制加施畜禽標識；從水城區農業農村局一審提供的證據中，尚不能證實案涉生豬來自于疫區，也無依據表明案涉生豬已染病，水城區農業農村局以案涉生豬染疫或者疑似染疫以及應當檢疫而未經檢疫且不具備補檢條件為由予以收繳銷毀亦明顯不當，法院判決確認該收繳銷毀行為違法并對黃某偉進行賠償亦無不當。

【裁判要旨】

1.衛生監督機構有權對違反動物防疫法規的行為進行查處，但對未經檢疫的動物，應當嚴格遵循法定程序，在證據確實充分表明動物染疫、疑似染疫或不具備補檢條件下，才能采取收繳銷毀等對行政相對人權益剝奪較為嚴厲的行政措施。行政相對人以衛生監督機構在證據不充分時采取明顯違反比例原則、嚴重剝奪相對人權利措施違法為由，提起行政訴訟的，應當予以受理。

2.在行政執法中，如果有權機關已經對法律行政法規及規章進行修訂，但是新修訂的法律尚未實施，行政機關應當立足于立法目的，采取謹慎態度，尤其是修訂后的法律行政法規及規章有利于行政相對人時，更應體現法律的謙抑性和公平性原則，根據從舊兼從輕原則，合理選擇執法依據，確保執法行為的正當性和合理性。

【關聯索引】

《中華人民共和國行政訴訟法》第89條
《中華人民共和國動物防疫法》第29條、第76條、第97條
《動物檢疫管理辦法》（農業農村部令2022年第7號）第43條（本案適用的是2019修正的《動物檢疫管理辦法》第40條）
《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》（2022年1月7日施行）第4條、第5條

一審：貴州省六盤水市鐘山區人民法院（2023）黔0201行初57號行政判決（2023年9月15日）
二審：貴州省六盤水市中級人民法院（2023）黔02行終138號行政判決（2023年12月24日）

（行政庭）

文章來源：不止行政裁判觀察