最高法院案例：建筑本身違法并不意味著組成建筑物的建筑材料及建筑內的物品亦隨之變成非法財物

裁判要旨

國家賠償法規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。據此，公民、法人和其他組織的合法權益受到損害是取得國家賠償的基本前提。本案中，涉案房屋已經被新集鄉政府作出的《違章建筑勒令停工通知書》認定為違法建筑，該通知書未經法定程序撤銷，具有法定效力。違法建筑不屬于合法財產權益，對違法建筑的拆除自然不會產生國家賠償。但建筑本身違法并不意味著組成建筑物的建筑材料及建筑內的物品亦隨之變成非法財物，建筑材料及建筑內的物品屬于原告的合法財產，原告因違法建筑所負的法律責任，不應當涉及其合法的私有財產。行政機關在對違法建設實施強制拆除的過程中，若違反法定程序及采取的手段、方式不適當，導致建筑材料及建筑內的物品受到明顯不合理、過度毀損的，應當根據建筑材料及建筑內的物品的合理價值、違法強制拆除行為造成的合理損失等因素承擔相應的賠償責任。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申8656號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）任進堂。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）寧夏回族自治區彭陽縣人民政府。

原審第三人寧夏回族自治區彭陽縣新集鄉人民政府。

再審申請人任進堂因訴寧夏回族自治區彭陽縣人民政府（以下簡稱彭陽縣政府）行政復議一案，不服寧夏回族自治區高級人民法院（2017）寧行終306號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

任進堂申請再審稱，1.任進堂房屋并非違章建筑，申請人合法享有宅基地使用權及房屋所有權。2.涉案宅基地屬于“村莊、集鎮規劃區”“鄉規劃、村莊規劃的區域”，不屬于“城市、鎮規劃區”，不能僅以未取得規劃手續為由認定涉案房屋為違法建筑。3.寧夏回族自治區彭陽縣新集鄉人民政府（以下簡稱新集鄉政府）提交的《違章建筑勒令停工通知書》未依法向任進堂送達，明顯系后補，其目的在于減少行政強拆程序違法程度。4.彭陽縣人民政府受理任進堂的行政復議申請超出受理期限，作出彭復決字〔2017〕01號行政復議決定（以下簡稱01號復議決定）超過復議期限，實屬錯誤。5.對于任進堂主張的強拆損失，一審法院認定“原告不能提供證據證明，故本院對其主張不予支持。”明顯屬于事實認識錯誤，故意偏袒。6.二審法院未經開庭，書面審理，草率認定賠償責任的問題，過于敷衍了事，毫無責任心。請求依法撤銷一、二審判決，指令下級人民法院對本案依法再審。

彭陽縣政府提交意見稱，1.任進堂置《新集鄉總體規劃（2010–2020）》不顧，置新集鄉政府責令停工的通知不顧，在沒有取得規劃許可的情況下，先后在2013年和2016年違法修建房屋10間，其行為屬違法行為，其修建的建筑屬違法建筑。2.01號復議決定程序合法，彭陽縣政府于2017年1月9日收到任進堂的申請，于2017年1月16日與任進堂談話并制作談話筆錄，責令其補正行政復議申請中的賠償數額，2017年1月19日任進堂補正后，彭陽縣政府于當日受理，并沒有違反法定程序。3.01號復議決定實體合法，因新集鄉政府的強制拆除未履行法定程序，依法確認新集鄉政府強制拆除行為違法；因涉案房屋系非法建筑，不是任進堂的合法權利，因此依法駁回其賠償請求于法有據。請求駁回任進堂的再審申請。

新集鄉政府提交意見稱，對于拆除任進堂的非法建筑，新集鄉政府已經履行了部分法律程序，從嚴格執法的角度來說，一、二審判決認定新集鄉政府強制拆除任進堂的房屋及其構筑物行為違法。但由于任進堂的房屋既沒有任何審批手續，又建在規劃區內，對于被拆除的物品，新集鄉政府沒有義務進行賠償。請求依法維持彭陽縣政府依法作出的01號復議決定，駁回任進堂的再審申請。

本院認為，本案被訴行政行為是彭陽縣政府作出的01號復議決定。01號復議決定以新集鄉政府未履行前置法定程序為由確認新集鄉政府強制拆除任進堂房屋的行為違法，任進堂對此并無異議，但認為該復議決定駁回其行政賠償請求錯誤。結合一、二審判決主要內容及任進堂的再審申請理由，本案應審查的焦點問題是，新集鄉政府實施的強制拆除行為是否對任進堂的合法權益造成損害。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”據此，公民、法人和其他組織的合法權益受到損害是取得國家賠償的基本前提。本案中，涉案房屋已經被新集鄉政府作出的《違章建筑勒令停工通知書》認定為違法建筑，該《違章建筑勒令停工通知書》未經法定程序撤銷，具有法定效力。違法建筑不屬于合法財產權益，對違法建筑的拆除自然不會產生國家賠償。但建筑本身違法并不意味著組成建筑物的建筑材料及建筑內的物品亦隨之變成非法財物，建筑材料及建筑內的物品屬于任進堂的合法財產，任進堂因違法建筑所負的法律責任，不應當涉及其合法的私有財產。行政機關在對違法建設實施強制拆除的過程中，若違反法定程序及采取的手段、方式不適當，導致建筑材料及建筑內的物品受到明顯不合理、過度毀損的，應當根據建筑材料及建筑內的物品的合理價值、違法強制拆除行為造成的合理損失等因素承擔相應的賠償責任。本案中，一、二審法院未對新集鄉政府在強制拆除過程中，是否對任進堂的合法財產造成損害一節事實進行審查，即對彭陽縣政府作出駁回任進堂行政賠償請求的01號復議決定予以認可，屬于認定事實不清、證據不足。

綜上，任進堂申請再審的理由部分成立，其再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：

一、本案指令寧夏回族自治區高級人民法院再審；

二、再審期間，中止原判決的執行。

審 判 長　　李　濤

審 判 員　　楊　卓

審 判 員　　丁曉明

二〇一八年十二月二十七日

法官助理　　 張慧穎

書 記 員　　趙 貝

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