福建龍巖：用民訴程序審行政案件，原被告上訴理由相同

撰文：池英秋

福建龍巖市永定區人民法院審理原告葛彩堂與被告永定區政府鳳城街道辦、永定紫金龍湖公司合同糾紛一案，將明顯屬于行政協議的行政案件，當成民事案件進行審理和判決。（詳見媒體報道：《福建龍巖永定法院全國首創：適用民訴程序審理行政案件》）。

一審判決后，原告葛彩堂與被告紫金龍湖公司雙雙向龍巖市中級人民法院提出上訴。2025年7月10日，龍巖中院對該案進行二審開庭審理。

庭審中，葛彩堂改變上訴理由，認為其與永定區政府鳳城街道辦簽訂的《棉花灘電站（永定）庫區養殖庫灣處置及轉產協議》屬于行政協議，請求法院按行政訴訟程序進行審理。

自始至終，紫金龍湖公司主張上述《轉產協議》系行政協議。如此一來，雙方上訴人的上訴理由不謀而合。

【報道回顧】

征收十多年后補償款卻只付一半

經龍巖市永定區法院審理查明：2002年8月20日，葛彩堂與永定縣（現已改為永定區）峰市鎮人民政府簽訂《承包合同》，雙方約定在原峰市鎮書嶺村（已淹沒區）的天然庫灣建立種、養殖業基地，由葛彩堂承包建造和經營管理。

2004年4月23日，葛彩堂取得永府（淡）養證[2004]第S0059號《水域灘涂養殖使用證》，該證記載：使用水域灘涂總面積340畝，使用期限貳年（后經核準至2010年3月31日），葛彩堂隨后在此水域投資進行養殖經營。

2008年9月8日，永定縣畜牧養殖業發展協調工作領導小組發布永畜協[2008]20號《關于葛彩堂申請整改畜禽養殖場的批復》：原則同意葛彩堂在峰市鎮原書嶺村書園坑所建畜禽養殖場進行整改，必須按照申報的地點、規模正式向國土、林業部門辦理相關手續及到環保部門辦理環評手續、及時動工建設。

2010年7月3日，棉花灘庫區庫灣因受紫金山銅礦濕法廠污水滲漏事故影響，葛彩堂等無法再繼續養殖經營，為減少庫灣養殖戶經濟損失，保障庫灣養殖戶利益及幫助其實施轉產，龍巖市永定區人民政府相關部門進行積極妥善處理，永定區人民政府（原永定縣人民政府）下發永政綜[2010]226號《關于印發<棉花灘電站（永定）庫區養殖庫灣處置辦法>的通知》。

2010年8月10日，紫金龍湖公司（甲方）與龍巖市永定區人民政府（原永定縣人民政府）（乙方）簽訂《委托協議書》，協議書約定：……第二條、資源和權益收購、整合費用的結算：1、根據對龍湖各項資源和權益情況進行科學合理評估，由甲方向乙方支付人民幣2.87億元，作為委托乙方收購、整合前述部分資源和權益的首付款，后續費用根據收購、整合工作進度及時支付。2、收購整合工作完成后，由甲、乙雙方對收購費用進行結算，以雙方認定的結算金額為準，多還少補......

2010年11月26日，永定區人民政府鳳城街道辦事處（原永定縣鳳城鎮人民政府）作為甲方、葛彩堂作為乙方簽訂了《棉花灘電站（永定）庫區養殖庫灣處置及轉產協議》，協議約定：……三、乙方同意甲方對乙方養殖庫灣基礎設施、設備等折舊價格的評估結果，按5,544,680.2元的標準收購、處置（含遺留項目補償款）；乙方以上庫灣養殖魚類及養殖基礎設施、設備等收購、處置總價為5,544,680.2元；四、乙方同意甲方代表永定縣人民政府收回乙方持有的證號為永府（淡）養證[2004]第S0059號的《水域灘涂養殖使用證》；五、乙方承諾在甲方完成乙方養殖庫灣養殖魚類及養殖基礎設施處置后，自行實施轉產。并承諾今后未經有權機關許可，不再棉花灘庫區新建養殖網箱和各類網具以及養殖庫灣，如違反，自愿接受有關部門依照法律法規的處罰；六、乙方同意甲方在確認乙方所申請處置的養殖庫灣無權屬爭議或爭議雙方（多方）達成協議后，再行發放收購資金；七、乙方保證本協議簽訂后，不再提出任何異議；八、本協議簽訂后，所指養殖庫灣由甲方代為接管處置，乙方應原樣移交養殖庫灣和相關設施、設備……

協議簽訂后，葛彩堂向鳳城街道辦（原永定縣鳳城鎮人民政府）交回了其執存的永府（淡）養證[2004]第S0059號《水域灘涂養殖使用證》。鳳城街道辦（原永定縣鳳城鎮人民政府）于2010年12月21日支付了葛彩堂補償款100萬元、于2011年1月24日支付了葛彩堂補償款1,784,732.2元，合計2,784,732.2元，剩余的2,759,948元補償款至今未付。

由于鳳城街道辦尚有一半的補償款一直未向葛彩堂支付，因此葛彩堂沒有將相關設施、設備移交給政府，也沒有拆除相關的設施、設備，至今仍繼續在其原水域進行養殖經營，并改建庫灣大壩、新開公路、新建魚苗場及新增加養殖設備等。

養殖戶要求履約街道辦稱“沒錢”

在政府未按《轉產協議》向葛彩堂發放剩余的2,759,948元補償款、其水域灘涂養殖問題未解決的情況下，原永定縣人民政府于2012年12月18日頒布了《龍巖市棉花灘庫區（永定段）水域養殖捕撈經營權行政許可項目社會穩定風險評估報告》、《關于對龍巖市棉花灘庫區（永定段）水域養殖捕撈經營權作出行政許可的決定》，公告決定將龍湖水域養殖捕撈經營權行政許可給福建海峽客家投資發展集團有限公司。

2013年2月21日，因紫金龍湖公司擬與海發集團組建經營龍湖水域養殖捕撈的公司，原永定縣人民政府向社會發布《龍巖市棉花灘庫區（永定段）水域養殖捕撈經營權轉讓項目社會穩定風險評估工作方案》；2013年6月17日，原永定縣人民政府向社會發布《龍巖市棉花灘庫區（永定段）水域養殖捕撈經營權依法轉讓事項社會穩定風險評估報告的通知》；2013年8月16日，原永定縣人民政府向社會發布《關于將龍巖市棉花灘庫區（永定段）水域養殖和捕撈經營權授予海發集團經營管理的決定》，公告決定將龍湖水域養殖和捕撈經營權授予海發集團經營管理，期限20年。

2014年12月2日，紫金龍湖公司取得了閩永定縣府（淡）養證[2014]第00006號《水域灘涂養殖證》，核準的水域、灘涂面積為4025.4公頃，水域、灘涂位置坐落于龍巖市永定區，期限自2014年11月8日至2033年8月11日止。紫金龍湖公司經批準在龍巖市棉花灘庫區（永定段）龍湖水域灘涂養殖經營范圍為：龍湖黃海高程173米以下所有水域、灘涂，現葛彩堂養殖的區域坐落于上述范圍之內。

前面提到，因永定區政府和鳳城街道辦的補償款未到位，葛彩堂不得不在原區域內繼續養殖。2016年7月18日，永定區峰市鎮人民政府向葛彩堂發出《通知》：葛彩堂戶：2016年7月中旬，受“尼伯特”強合風暴雨影響，峰市鎮原書嶺村庫灣被洪水浸泡沖垮，造成重大安全隱患，嚴重威脅到人民群眾的人身和財產安全。請及時采取有效措施，消除安全隱患。

2016年10月28日，永定區峰市鎮人民政府向葛彩堂發出《通知》：葛彩堂戶：2016年10月，受“海馬”強臺風暴雨影響，峰市鎮原書嶺村庫灣被洪水浸泡沖垮，造成重大安全隱患，嚴重威脅到人民群眾的人身和財產安全。請及時采取有效措施，消除安全隱患。

為按照峰市鎮政府的要求消除安全隱患，葛彩堂于2016年11月至2018年12月期間，在庫灣興建大壩及附屬設施，并購置養殖所需的機器設備。

2021年7月10日，葛彩堂向龍巖市永定區人民政府提出請求：按程序督促鳳城街道辦、紫金龍湖公司處理紫仍欠的補償款及其新增的生產設施。

2021年9月30日，鳳城街道辦出具《關于葛彩堂棉花灘庫區壩攔庫灣處置相關事項的說明》：鳳城街道辦參與的庫灣收購工作已經結算完畢，無結余收購葛彩堂戶養殖庫灣基礎設施、設備等資金，無法辦理葛彩堂戶提出重新評估處置收購其庫事宜，建議業主葛彩堂與紫金龍湖公司直接對接，協商處理。

2022年9月，原峰市鎮黨政辦主任劉榮濤出具一份《證明》：受“海馬”強臺風暴雨影響，峰市鎮人民政府已發通知葛彩堂業主，要求其及時采取有效措施，消除安全隱患。

永定法院判決街道辦無需再補償

2022年4月22日，永定法院立案受理紫金龍湖公司訴葛彩堂養殖權糾紛一案，葛彩堂提出反訴，要求紫金龍湖公司支付剩余補償款及承擔大壩建設等相關費用。在審理過程中，永定法院委托廈門嘉學資產評估房地產估價有限公司對葛彩堂所屬的位于龍巖市永定區峰市鎮書嶺村棉花灘電站（永定）水庫養殖庫灣資產進行評估。

2023年3月22日，廈門嘉學資產評估房地產估價有限公司向該院出具評估報告：截止于評估基準日2022年12月15日，葛彩堂養殖的坐落于龍巖市棉花灘庫區（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區峰市鎮書嶺村庫灣水域水庫養殖庫灣資產，包括建（構）筑物、機器設備，評估價值為人民幣16,068,100元，其中庫灣大壩評估凈值為13,124,168元，葛彩堂支付評估費10萬元。

2023年6月30日，永定法院作出（2022）閩0803民初700號民事判決書判決：

一、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個月內停止在龍巖市棉花灘庫區（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區峰市鎮書嶺村庫灣水域黃海高程173米以下區域養殖經營；

二、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個月內拆除、移除在龍巖市棉花灘庫區（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區峰市鎮書嶺村庫灣水域黃海高程173米以下的一切養殖設施、設備，并恢復原狀；

三、被告（反訴原告）葛彩堂在本判決生效后六個月內向原告永定紫金龍湖生態產業發展有限公司移交在龍巖市棉花灘庫區（永定段）龍湖水域、灘涂中的永定區峰市鎮書嶺村庫灣的管理房、道路、電力設施、設備；

四、原告（反訴被告）永定紫金龍湖生態產業發展有限公司于本判決生效后十日內支付被告（反訴原告）葛彩堂原庫灣養殖魚類及養殖基礎設施、設備等收購、處置的補償款人民幣2,759,948元及利息。

五、原告（反訴被告）永定紫金龍湖生態產業發展有限公司于本判決生效后十日內賠償葛彩堂新增設施、設備價值（評估價為16,068,100元）的60%即9,640,860元損失。

一審判決后，葛彩堂與紫金龍湖公司均不服，向龍巖市中級人民法院提起上訴。龍巖中院審理后認為，葛彩堂提出的反訴與紫金龍湖公司提起的訴訟并非同一法律關系，因此葛彩堂應當另案起訴。

2023年10月24日，龍巖中院作出（2023）閩08民終1910號民事判決書判決：一、維持永定區人民法院（2022）閩0803民初700號民事判決第一、二項；二、撤銷永定區人民法院（2022）閩0803民初700號民事判決第三、四、五、六項；三、駁回永定紫金龍湖生態產業發展有限公司的其他訴訟請求；四、駁回葛彩堂的反訴。

此后，葛彩堂再次向永定法院提起訴訟，請求法院判令永定區人民政府、鳳城街道辦、紫金龍湖公司向其支付剩余補償款及承擔大壩建設等相關費用。

永定法院經討論認為，本案發生在平等民事主體的公民和法人之間的財產關系，雙方爭議是基于合同履行所引起，故本案屬民事糾紛，紫金龍湖公司主張本案系行政訴訟，不予采納。

2025年4月14日，永定法院作出一審判決：

一、永定紫金龍湖生態產業發展有限公司于本判決生效后十日內支付葛彩堂原庫灣養殖魚類及養殖基礎設施、設備等收購、處置的補償款2,759,948元，并支付該款從2010年11月27日起至款清之日止按中國人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心發布的一年期貸款市場報價利率3.7%計算的利息；

二、駁回葛彩堂的其他訴訟請求。

永定法院一審判決，等于與葛彩堂簽訂《轉產協議》的政府方無需承擔責任。為此，紫金龍湖公司與葛彩堂再次上訴至龍巖中院。

法院用民事訴訟程序審理行政案件

紫金龍湖公司上訴認為，永定法院認定本案屬于民事糾紛，明顯錯誤。

首先，依據法律規定，因履行行政協議產生的爭議屬于行政訴訟的受案范圍，應當通過行政訴訟程序進行審理。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定，認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的，屬于行政訴訟受案范圍。

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（下簡稱“審理行政協議規定”）第一條規定：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”該規定第二條規定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用補償協議……”該規定第二十七條規定：“人民法院審理行政協議案件，應當適用行政訴訟法的規定；行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。”因此，因履行行政協議產生的爭議，屬于行政訴訟受案范圍，應當根據行政訴訟法的規定通過行政訴訟程序進行審理。

其次，案涉《處置及轉產協議》應認定為行政協議。

為了幫助指導被上訴人葛彩堂實施轉產，作為行政機關的原鳳城鎮人民政府（即鳳城街道辦）依據原永定縣人民政府出臺的《棉花灘水電站（永定）庫區養殖庫灣處置辦法》（永政綜[2010]266號）與被上訴人葛彩堂簽訂了《處置及轉產協議》。原鳳城鎮人民政府明顯是為了實現公共利益、履行行政管理職能，根據原永定縣人民政府作出的行政規范性文件并基于法定的行政職責與被上訴人葛彩堂簽訂該協議。

同時，政府主管部門授予養殖權是一種行政許可行為，通過補償方式收回被上訴人葛彩堂行政許可同樣也屬行政行為。該協議內容不僅涉及被上訴人葛彩堂原養殖庫灣設施設備等收購、處置及補償內容，更涉及到政府收回被上訴人葛彩堂原持有案涉庫灣養殖證的內容，且補償款實際履行主體是作為行政機關的原鳳城鎮人民政府，明顯具有行政法上權利義務的內容。因此，從協議的簽訂主體、簽訂目的、所涉事項等各方面來看，該協議均應當認定為行政協議。

現被上訴人葛彩堂以該協議為依據要求支付相關補償款，應當也只能以該協議的相對人即原審被告鳳城街道辦作為被告并通過提起行政訴訟來主張權利。法院認定本案屬民事糾紛明顯錯誤。

此外，一審法院認定紫金龍湖公司與原審被告鳳城街道辦存在委托關系錯誤。事實上，紫金龍湖公司與鳳城街道辦不存在委托關系。

首先，原永定縣人民政府與紫金龍湖公司簽訂《委托協議書》的目的是為了實現對龍湖的生態資源進行綜合開發利用，把龍湖打造成為國內外知名的旅游度假勝地，原永定縣人民政府將收購、整合的資源（即龍湖水面使用權、水上旅游開發權等國有資源和權益）交紫金龍湖公司開發。同時，案涉收購、整合的資源明顯涉及國有資源，紫金龍湖公司要依法獲得前述資源的開發或使用權，根據國家相關法律、法規的規定應先通過政府的行政征收程序完成征收，然后依法通過政府主管部門的公開招投標程序獲得。而且，行政征收屬行政機關依法享有的行政權力，紫金龍湖公司在法律上并無委托原永定縣人民政府實施行政征收行為的權利。因此，案涉收購、整合工作明顯是政府為了實現公共利益、履行行政管理職能而開展的征收工作，《委托協議書》明顯是紫金龍湖公司與原永定縣人民政府為實現這一工作的合作協議，并非法律意義上的民事委托協議。

其次，《委托協議書》的雙方當事人為紫金龍湖公司和原永定縣人民政府，鳳城街道辦非本協議的當事人。同時，紫金龍湖公司未與鳳城街道辦簽訂任何的委托協議。

綜上，紫金龍湖公司認為，永定法院一審違反法定程序，進而作出錯誤判決，請求龍巖中院撤銷原判、發回重審。

二審庭審：原告上訴理由與被告重合

葛彩堂以民事糾紛起訴，但上訴后卻改變了上訴理由，同樣認為案件事實屬于行政協議。

首先，案涉《委托協議書》屬于政府與社會資本合作（PPP）協議，具有明顯行政協議屬性。

協議簽約主體符合PPP項目主體特征，甲方永定紫金龍湖公司成立于2010年7月26日，成立后半個月就與永定縣政府簽署協議，因此紫金龍湖公司是專門為了本次合作而設立的項目公司，協議約定甲方首期投資額高達28700萬元，屬于典型的社會資本投資方。乙方永定縣政府作為縣級行政機關，依法對轄區內的公共資源管理、基礎設施建設等事項負有行政職責，具備行政主體資格。

協議約定的委托事項涵蓋公共資源整合、基礎設施建設、以及公共服務，這些均屬于政府公共管理職能范疇。上述事項的實施需依賴政府的統籌規劃、建設審批、行政許可等行政權力，體現了行政機關在公共事務管理中的主導作用。

風險分配方面，政府承擔政策風險、行政監管和規劃風險，社會資本承擔經營風險，這與《政府和社會資本合作條例》第十一條 “風險由最適宜一方承擔”的原則一致。

利益共享方面，甲方作為社會資本通過獲得項目長期不低于30年經營權實現投資回報，政府通過稅收增長、就業帶動等獲取社會經濟效益，符合PPP項目的典型特征。

政府承諾將開發方案提交縣人大審議，符合《預算法》對重大財政支出的法定程序要求，體現了行政決策的規范性。政府還承諾申報為省重點項目，成立以縣領導為協調人的專班，承諾采取有效措施將各項資源從原權利人處收購及整合，加強執法嚴禁村民搶種避免甲方投資損失等等。

協議約定社會資本未達標時政府無償收回權益，設置了明確的績效對賭條款，以保障公共利益優先，這是行政合同中行政優益權的體現。

綜上，該協議完全符合《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中對PPP模式的定義，是典型的政府與社會資本合作協議。

其次，《棉花灘電站（永定）庫區養殖庫灣處置辦法》是永定區人民政府的具體行政行為。

處置辦法具有具體行政行為對象特定性、行政內容具體性、效力一次性的核心特征。

對象特定性：針對受“7?3”紫金山銅礦污水滲漏事故影響的棉花灘庫區特定養殖戶及漁船所有人，而非不特定多數主體。

內容具體性：明確規定了養殖面積核定標準、魚類重量計算方式、收購價格及處置程序等，直接設定了相對人的權利義務。

效力一次性：作為應對突發環境事件的應急處置措施，僅針對本次事故引發的糾紛，不具有反復適用性。

根據《行政訴訟法》及相關司法解釋，處置辦法雖然是按文件的形式下發給相關街道、鄉鎮執行，但根據文件的內容可以得出，文件是針對特定對象、就特定事項作出的具有直接執行力的具體行政行為，無非是把與各養殖戶簽署行政征收協議的手續下放委托給具體的各鄉鎮人民政府來實施而已，上述行為均體現出永定區政府的具體行政行為。

再次，《處置及轉產協議》屬于行政征收補償協議。

甲方為鳳城鎮人民政府，屬于行政機關，其行政權力來源于永定縣政府的授權。乙方為自然人葛彩堂，屬于行政相對人，雙方在行政法律關系中處于管理與被管理的地位。

處置行為基于行政決定：協議因“7?3事故引發，是行政機關為維護公共環境安全、保障庫區生態平衡而采取的行政處置措施。補償標準由行政機關單方確定，體現了行政權力的單方性。

協議約定乙方同意甲方代表政府收回《水域灘涂養殖使用證》，屬于行政許可的撤回，是行政機關行使職權的表現。協議表面是對乙方損失的補償，根本目的是消除污染事故影響、恢復庫區生態，符合行政征收補償協議以公共利益為核心的特征。

因此，處置及轉產協議符合“行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”的特征，屬于行政征收補償協議。永定法院一審將該案作為民事案件審理，屬于認定事實錯誤、適用法律不當，嚴重違反法定程序，請求龍巖中院依法撤銷原判，發回原審法院按行政訴訟程序重新審理。

在庭審結束時，該案審判長提議葛彩堂撤回上訴、起訴，但鳳城街道辦的代理律師表示猶豫。截至發稿時，龍巖中院尚未作出二審判決。

原被告上訴理由不謀而合，這給該案增添了不少戲劇色彩。龍巖中院二審將如何裁判？對此，媒體將繼續關注！（南方法制在線）