山東高院案例：限期拆遷告知書的可訴性及合法性

裁判要旨

1.限期拆遷告知書的可訴性

行政機關作出限期拆遷告知書之后，未再作出強制拆除決定，便直接實施了強制拆除行為。該限期拆遷告知書實際上已成為強制拆除行為的依據，對相對人的權利義務產生實際影響，屬于可訴行政行為。

2. 限期拆遷告知書的合法性

行政機關作出限期拆遷告知書之前，未與被拆遷人簽訂補償協議，未支付相關補償費用，亦未告知相關權利和救濟渠道。該限期拆遷告知書作出程序違法，依法應予撤銷。

裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）魯行終331號

上訴人（原審被告）齊河縣人民政府，住所地山東省德州市齊河縣。

法定代表人陳某春。

上訴人（原審被告）齊河縣馬集鎮人民政府，住所地山東省德州市齊河縣。

法定代表人張某強。

委托代理人陳西陽，山東唐景律師事務所律師。

委托代理人王美偉，山東唐景律師事務所律師。

被上訴人（原審原告）顧某水，男，1953年9月26日出生，漢族，住山東省德州市齊河縣。

上訴人齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮人民政府因與被上訴人顧某水責令限期搬遷行為一案，不服德州市中級人民法院（2023）魯14行初7號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明，原告顧某水于山東省**鎮**道**村擁有合法宅基地及房屋一處。2020年4月30日，齊河縣人民政府成立濟南繞城高速公路二環線西環段工程建設領導小組。2020年9月30日，齊河縣人民政府發布齊征啟公告〔2020〕14號《齊河縣人民政府土地征收啟動公告》，載明擬征收土地的位置范圍為北起劉橋鎮高莊村，南到**鎮**村，涉及的農村集體經濟組織中包括**村。2021年5月6日，齊河縣人民政府發布《關于顧道口村擬征收土地補償安置公告》，載明“本次征收土地位于**鎮**道**村境內，……”2021年11月26日，齊河縣人民政府發布2021年第9號《齊河縣人民政府征收土地公告》，載明“地塊十四：位于**鎮**村、王廳村，及馬集鎮石拐村、東侯村、北方寺村、婁集村、南方寺村、楊孟村、顧道口村、東張村，……”2022年9月14日，齊河縣濟南繞城高速公路二環線西環段工程建設領導小組和齊河縣馬集鎮人民政府向原告顧某水作出《限期搬遷告知書》，要求原告顧某水自收到通知之日起五日內自行將房屋及地上附屬物予以騰空、搬遷、清除，逾期未搬遷，將對原告顧某水的房屋實施強制搬遷，以保障大西環項目順利實施，屆時對原告顧某水造成的損失由其自行承擔。2022年9月19日，原告顧某水的房屋被強制拆除。2022年10月9日，在未與顧某水協商一致的情況下，相關補償費用打至顧某水銀行賬戶。2022年11月11日，顧某水提起本案訴訟。2023年3月24日，顧某水訴齊河縣馬集鎮人民政府強制拆除房屋一案在齊河縣人民法院立案審理。

原審法院認為，首先，關于被告主體是否適格問題。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”本案中，案涉《限期拆遷告知書》由齊河縣濟南繞城高速公路二環線西環段工程建設領導小組和馬集鎮人民政府共同作出，而齊河縣濟南繞城高速公路二環線西環段工程建設領導小組為齊河縣人民政府組建，其不具有獨立承擔法律責任的能力，相應責任應由齊河縣人民政府承擔，故齊河縣人民政府和馬集鎮人民政府均系本案適格被告。其次，關于案涉《限期拆遷告知書》是否具有可訴性問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”據此可知，可訴行政行為應當是行政機關作出的發生法律效果的行為，即對公民、法人或者其他組織權利義務產生確定的、終局的實際影響的行為。一般而言，限期拆遷的通知行為屬于程序性告知行為，不是對違法行為的最終處理，對當事人的權利義務不產生實際影響，亦不屬于可訴訟或可復議的行政行為，對當事人產生直接影響的是后續作出的強制拆除決定等行為。但本案中，案涉《限期拆遷告知書》的主要內容雖然為責令原告顧某水限期拆除房屋及地上附屬物，但行政機關作出案涉《限期拆遷告知書》后并未再作出強制拆除決定，便直接實施了強制拆除行為，案涉《限期拆遷告知書》實際上已成為強制拆除行為的依據，對相對人的權利義務產生了實際影響，屬于可訴行政行為。再次，關于案涉《限期拆遷告知書》是否合法問題。《中華人民共和國土地管理法》第四十八條第四款規定：“征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。”因此，有征收必有補償，無補償則無征收。行政機關實施征收行為應當遵循“先補償、后拆遷”原則，必須對被征收人給予及時公平補償，如無法就補償達成一致，也應依法推進補償進程。案涉《限期拆遷告知書》要求原告顧某水限期搬遷，但在此之前行政機關并未與顧某水簽訂補償協議，也未提前將相關補償費用支付給顧某水，案涉《限期拆遷告知書》實質是以行政強制決定推動拆遷進程，違反上述法律規定。同時，《山東省行政程序規定》第九條規定：“行政機關實施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權益的，除法定情形外，應當書面告知其事實、理由、依據，陳述權、申辯權，以及行政救濟的途徑、方式和期限。”據此，行政機關在作出對行政相對人不利的決定之前，應當告知行政相對人相關權利，并應當聽取行政相對人的陳述和申辯。本案中，案涉《限期拆遷告知書》作出之前，并未告知原告顧某水的相關權利和不服該告知書時的救濟權利和渠道，故案涉《限期拆遷告知書》作出程序違法。綜上，案涉《限期拆遷告知書》違反法律規定，作出程序違法，依法應予撤銷。綜上所述，原告訴訟請求成立，本院依法予以支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）、（三）項之規定，判決如下：撤銷齊河縣人民政府組建的齊河縣濟南繞城高速公路二環線西環段工程建設領導小組和齊河縣馬集鎮人民政府2022年9月14日共同作出的《限期拆遷告知書》。案件受理費50元，由被告齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮人民政府共同負擔。

上訴人不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷德州市中級人民法院（2023）魯14行初7號行政判決，駁回被上訴人起訴。一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。主要理由如下：一審法院關于案涉《限期拆遷告知書》具有可訴性的認定錯誤。可訴行政行為應當是對公民、法人或者其他組織的合法權益(權利義務)產生實質影響的行為。案涉《限期拆遷告知書》系過征收過程中的通知性行為，屬于程序性告知行為，并未實質性減損被上訴人的權利和增加其義務，對被上訴人的權利義務不產生實際影響，不產生行政行為的后果，不屬于行政訴訟法規定的可訴行政行為。本案中，對被上訴人合法權益產生直接影響的是后續的強制拆除決定行為，并非案涉限期拆遷告知行為，強制拆除和限期拆遷系兩個獨立的行為，不具有直接的等同性。涉案房屋已實際拆除，限期搬遷對被上訴人已無實質意義，不具有可撤銷的內容，而且被上訴人于2023年3月24日對其權利義務產生實際影響的強制拆除行為起訴立案。

被上訴人顧某水未提交書面答辯意見。

各方當事人在原審中提交的證據和依據已制作電子卷宗移送本院。本院同意原審法院對證據的認證意見及據此確認的案件事實。

本院認為，本案審理的焦點問題是案涉《限期拆遷告知書》是否具有應當撤銷的法定情形。根據訴訟各方提供的證據，原審法院查明相關案件事實，行政機關作出案涉《限期拆遷告知書》之后，未再作出強制拆除決定，便直接實施了強制拆除行為。原審法院認為，案涉《限期拆遷告知書》實際上已成為強制拆除行為的依據，對相對人的權利義務產生了實際影響，屬于可訴行政行為，并無不當。同時，行政機關作出案涉《限期拆遷告知書》之前，并未與被上訴人簽訂補償協議，未提前將相關補償費用支付給被上訴人，亦未告知被上訴人相關權利和救濟渠道。原審法院認為，案涉《限期拆遷告知書》違反法律規定，作出程序違法，依法應予撤銷，并無不當。綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。上訴人的上訴理由不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人齊河縣人民政府、齊河縣馬集鎮人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　王修暉

審判員　　蔣炎焱

審判員　　任　權

二〇二三年七月十三日

書記員　　楊慧聰

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