司法生效裁判：在行政協(xié)議履行糾紛中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)

裁判要旨

對于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過早介入，就會有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑”。因原、被告提供的證據(jù)無法確認(rèn)涉案協(xié)議約定的“整個項(xiàng)目拆除及新建損失總金額”，且濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所認(rèn)為無法確定數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不滿足重新評估的條件。因此，該金額尚需行政機(jī)關(guān)作出調(diào)查、認(rèn)定，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持適度謙抑，不宜替代行政權(quán)就涉案金額進(jìn)行查明和裁量，而是尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，且涉案協(xié)議明確約定損失總金額具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn)。因此，被告應(yīng)該按照協(xié)議的約定繼續(xù)履行委托第三方進(jìn)行審計的義務(wù)。

案例詳情

山東省無棣縣人民法院

行 政 判 決 書

(2023)魯1623行初80號

原告青島昌盛日電太陽能科技股份有限公司

法定代表人李堅之，董事長。

被告某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會

法定代表人張立波，主任。

出庭負(fù)責(zé)人于恒軍，重大項(xiàng)目推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指揮部副指揮。

原告青島昌盛日電太陽能科技股份有限公司（以下簡稱“青島昌盛公司”）因與被告某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱“開發(fā)區(qū)管委會”）繼續(xù)履行行政協(xié)議一案，向本院提起行政訴訟。本院于2023年9月15日立案后，依法向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。因被告開發(fā)區(qū)管委會向本院提出中止審理申請，經(jīng)審查，本院于2023年10月31日裁定中止本案的審理。2024年4月25日恢復(fù)審理后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告青島昌盛公司委托訴訟代理人朱烽玲、葉青，被告開發(fā)區(qū)管委會出庭負(fù)責(zé)人于恒軍、委托訴訟代理人王長征、孫澎到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原告青島昌盛公司訴稱，青島昌盛公司經(jīng)相關(guān)部門督促建設(shè)濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目(以下簡稱“案涉項(xiàng)目”)，但案涉項(xiàng)目建成后相關(guān)部門要求青島昌盛公司拆除，開發(fā)區(qū)管委會承諾對青島昌盛公司進(jìn)行補(bǔ)償。2017年2月15日，開發(fā)區(qū)管委會與青島昌盛公司就濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目整改拆遷與補(bǔ)償事宜簽訂《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》(以下簡稱“案涉協(xié)議”)，協(xié)議第二條約定，開發(fā)區(qū)管委會同意承擔(dān)項(xiàng)目拆除及新建損失,為整個項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%(具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn))。協(xié)議第四條約定，開發(fā)區(qū)管委會于2017年2月15日前撥付1 000萬元補(bǔ)償款至青島昌盛公司賬戶,剩余補(bǔ)償款(具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn))于第三方審計部門最終審計完成后，2個工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位。2017年3月，原、被告雙方再次簽訂協(xié)議，主要內(nèi)容與前述協(xié)議基本一致。2018年1月31日，濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所出具《資產(chǎn)評估報告》，報告顯示濱州昌盛日電太陽能科技有限公司的土建工程及安裝工程的市場價值評估值為人民幣10 464.6萬元，根據(jù)案涉協(xié)議相關(guān)約定,開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)于2018年2月2日前向原告支付補(bǔ)償款5 232.3萬元。但是案涉協(xié)議簽訂且第三方審計部門出具最終審計結(jié)果后，開發(fā)區(qū)管委會僅于2017年2月16日向原告支付1 000萬元、于2018年5月25日支付1 630萬元，共計2 630萬元，其后再未支付原告任何款項(xiàng)，原告多次追索均未果，現(xiàn)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條之規(guī)定訴至貴院，請求判令被告繼續(xù)履行案涉協(xié)議，立即向原告支付2 602.3萬元補(bǔ)償款及利息(以2 602.3萬元為基數(shù)，自2018年2月3日起至2019年8月19日按照五年期銀行同期貸款基準(zhǔn)利率計算，自2019年8月20日起至被告實(shí)際支付之日止按照五年期貸款市場報價利率即五年期LPR計算);本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

原告青島昌盛公司向本院提交以下證據(jù)：

第一組證據(jù)：1、濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議（落款時間2017年2月15日）；2、濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議（落款時間2017年3月）；3、濱州漁業(yè)項(xiàng)目拆建評估報告。證明，2017年2、3月份原被告簽訂協(xié)議約定被告對濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目的拆除重建自愿賠償原告部分損失，數(shù)額為整個項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%，被告指定由濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所對涉案項(xiàng)目進(jìn)行評估，濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所于2018年1月31日出具評估報告，評估價格10 464.60萬元，根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議，被告應(yīng)補(bǔ)償原告5 232.30萬元，但被告僅補(bǔ)償了2 630萬元后，余款2 602.30萬元一直未付。

第二組證據(jù)：4、框架合作協(xié)議；5、20兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目合作協(xié)議；6、山東省建設(shè)項(xiàng)目登記備案證明（登記備案號：151600023）；7、土地轉(zhuǎn)租合同（合同編號：NESZ-YWS-201501269）；8、土地轉(zhuǎn)租合同附加協(xié)議（無棣永利-濱州榮盛、濱州昌盛、馬山子村委會）。證明，2014年12月和2015年5月原、被告兩次簽訂協(xié)議，確定了雙方合作關(guān)系，約定由原告主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)的相關(guān)工作，被告負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項(xiàng)目需要的報批手續(xù)，包括協(xié)調(diào)提供符合項(xiàng)目建設(shè)要求的可租用地，因合同約定了原告需在取得備案后，于2015年底前完成全部投資并投產(chǎn)運(yùn)營，同時土地租賃是由開發(fā)區(qū)管委協(xié)調(diào)下，由開發(fā)區(qū)國土資源所見證下確立的租賃關(guān)系，這也導(dǎo)致了涉案項(xiàng)目在手續(xù)未全部取得前先行開建，最終項(xiàng)目用地違規(guī)被要求拆除，被告因自身存在過錯，故與原告達(dá)成協(xié)議，補(bǔ)償原告損失的50%。

第三組證據(jù)：9、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)國土局關(guān)于某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目擬用地塊的說明（濱某國土資發(fā)[2015]7號）；10、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局關(guān)于某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目擬選址的函（濱某規(guī)建函[2015]6號）；11、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局關(guān)于同意濱州昌盛公司某50兆瓦新能源藍(lán)色漁業(yè)基地項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價工作的函；12、國網(wǎng)山東省電力公司關(guān)于濱州昌盛公司馬山子鎮(zhèn)一期20兆瓦漁光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目接入系統(tǒng)方案的批復(fù)（魯電發(fā)展[2015]459號）；13、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)保局關(guān)于濱州昌盛公司濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)一期20兆瓦項(xiàng)目環(huán)保審查意見。證明，在開發(fā)區(qū)管委會的協(xié)調(diào)下，原告獲得項(xiàng)目建設(shè)的部分手續(xù)。

第四組證據(jù)：歷次催款函（律師函）及郵單。證明，原告多次向被告發(fā)函要求被告履行協(xié)議約定的義務(wù)，但是被告一直怠于履行，至今未付。

被告開發(fā)區(qū)管委會辯稱，一、本案并非土地征收或征用補(bǔ)償糾紛案件。涉案項(xiàng)目在2016年4月20日已經(jīng)被某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局認(rèn)定為違法建設(shè)項(xiàng)目，并做出了濱某環(huán)責(zé)字[2016]3號責(zé)令改正違法行為決定書和濱某環(huán)罰字[2016]001號行政處罰決定書，濱州昌盛日電太陽能科技有限公司已經(jīng)按照行政處罰決定書繳納罰款五萬元，并自行拆除違法建設(shè)的設(shè)施及其他地上物。本案中并不存在對涉案項(xiàng)目土地或地上物的征收、征用行為，涉案項(xiàng)目拆除后土地仍由原所有人占有使用、收益。二、案涉《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》屬于無效協(xié)議，原告請求繼續(xù)履行案涉協(xié)議，支付2 602.3萬元補(bǔ)償款及利息缺乏合法事實(shí)和法律依據(jù)。（一）原告無權(quán)簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》。原告并非項(xiàng)目被確認(rèn)違法和拆除時的建設(shè)主體，也不是新建項(xiàng)目的實(shí)施主體，該項(xiàng)目與原告之間不存在利害關(guān)系。經(jīng)查詢國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，原告與項(xiàng)目拆除和新建時的項(xiàng)目主體濱州昌盛日電太陽能科技有限公司之間沒有關(guān)聯(lián)性，原告無權(quán)就拆除項(xiàng)目與被告簽署協(xié)議。（二）涉案項(xiàng)目拆除后不應(yīng)得到補(bǔ)償或賠償。《中華人民共和國國家賠償法》第五條第二項(xiàng)規(guī)定，因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的國家不承擔(dān)賠償責(zé)任，濱州昌盛日電太陽能科技有限公司因自己的違法行為拆除涉案項(xiàng)目，無權(quán)要求國家賠償，由此產(chǎn)生的損失應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)，作為和濱州昌盛日電太陽能科技有限公司沒有利害關(guān)系的原告更沒有權(quán)利要求補(bǔ)償并簽署協(xié)議。（三）被告與原告簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》缺乏法律依據(jù)、程序違法，且該協(xié)議簽署明顯不當(dāng)。首先被告不應(yīng)當(dāng)與涉案拆除項(xiàng)目沒有利害關(guān)系的原告簽署協(xié)議，簽署該協(xié)議系濫用職權(quán)行為并缺乏法律依據(jù)。其次，被告簽署該協(xié)議沒有遵守《山東省行政程序規(guī)定》的重大行政決策程序簽署，也沒有遵守當(dāng)時有效的《濱州市重大行政決策程序規(guī)定》（濱政發(fā)[2014]22號）、《某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委“三重一大”事項(xiàng)決策實(shí)施辦法（試行）》濱某工委發(fā)[2016]26號，該協(xié)議涉及財政資金2 630萬元，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行重大行政決策程序或“三重一大”程序簽署，但是被告并沒有遵守法定程序，明顯程序違法。其三，被告給予原告拆除及新建補(bǔ)償明顯不當(dāng)，本案中拆除和新建項(xiàng)目的主體均非本案原告，涉案項(xiàng)目新建投資人也不是原告，如果被告按照協(xié)議支付給原告資金必然造成國有資金流失，嚴(yán)重?fù)p害國家利益，故被告將補(bǔ)償支付原告明顯不當(dāng)。三、假設(shè)《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效，依據(jù)該協(xié)議約定，還未達(dá)到繼續(xù)付款條件。該協(xié)議第四條約定“甲方于2017年2月15日前撥付1 000萬元補(bǔ)償款至青島昌盛公司賬戶，剩余補(bǔ)償款（具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn)）于第三方審計部門最終審計完成后2個工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位”，依據(jù)上述約定，至今雙方?jīng)]有確定的最終審計報告，無法確定拆除及新建損失總數(shù)額，因此不具有繼續(xù)付款條件。四、原告所訴稱的“2018年1月31日，濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所出具《資產(chǎn)評估報告》”，不能作為確定涉案協(xié)議涉及的補(bǔ)償額的依據(jù)。（一）案涉補(bǔ)償協(xié)議第四條明確約定“剩余補(bǔ)償款（具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn)）于第三方審計部門最終審計完成后2個工作日內(nèi)前補(bǔ)貼到位。”按該條的約定，應(yīng)以第三方審計部門的最終審計報告為準(zhǔn)，而原告提交的是評估機(jī)構(gòu)出具的資產(chǎn)評估報告，并未按協(xié)議約定由審計部門最終審計，該評估報告不符合協(xié)議約定的使用條件。（二）作出評估報告的單位并沒有獲得被告的授權(quán)委托，評估報告也沒有得到被告確認(rèn)，另該評估報告也非原告委托作出，其來源缺乏合法性。在《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》中約定的是項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償，其中包含的拆除費(fèi)用也不是確定值，只是暫估值。由此說明協(xié)議約定的最終審計報告至今還沒有出具，也沒有得到確認(rèn)。五、依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十五條“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規(guī)范確定”的規(guī)定，本案已超過訴訟時效。涉案補(bǔ)償協(xié)議于2017年2月15日簽訂，被告向原告支付最后一筆款項(xiàng)日期為2018年5月25日，其后再未支付，原告也未向被告主張過權(quán)利。因此，即使協(xié)議有效，本案訴訟時效應(yīng)從2018年5月26日起算，至原告起訴之日止已超過了法定的兩年訴訟時效期間，依法應(yīng)當(dāng)駁回訴訟請求。六、被告雖先后向原告支付款項(xiàng)2 630萬元，無論是按照拆除及新建補(bǔ)償還是政府資金扶持理由支付，都不符合法律規(guī)定。被告保留依法追回上述款項(xiàng)的權(quán)利。

被告開發(fā)區(qū)管委會向法庭提交以下證據(jù)：

證據(jù)一、濱州昌盛日電太陽能科技有限公司企業(yè)信用信息公示報告一份。來源于國家企業(yè)信用信息官網(wǎng)公示系統(tǒng)。證實(shí)：濱州昌盛日電太陽能科技有限公司為獨(dú)立的公司法人，企業(yè)信用信息公示報告顯示，2016年12月22日該公司股東由原告變更為山東某昌盛太陽能科技有限公司，自2016年12月22日起原告與濱州昌盛日電太陽能科技有限公司之間再無關(guān)聯(lián)性。

證據(jù)二、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局《行政處罰決定書》和《責(zé)令改正違法行為決定書》各一份、山東省非稅收入通用票據(jù)一張。證實(shí)：1、案涉濱州昌盛日電太陽能科技有限公司某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地電站項(xiàng)目，因環(huán)境影響評估文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)，被某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局于2016年4月20日作出行政處罰罰款，并責(zé)令立即停止建設(shè)。2、2016年5月11日，濱州昌盛日電太陽能科技有限公司已履行罰款繳納義務(wù)。3、案涉補(bǔ)償協(xié)議所涉項(xiàng)目及資產(chǎn)所有者為濱州昌盛日電太陽能科技有限公司。4、涉案項(xiàng)目位于無棣貝殼堤島國家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，該建設(shè)行為違反了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十八條的規(guī)定，屬于違法建設(shè)。

該組證據(jù)能證實(shí)案涉拆除項(xiàng)目系違法建設(shè)，并經(jīng)主管部門依法認(rèn)定，該項(xiàng)目拆除后依法不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。

證據(jù)三、2017年2月3日中共某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)[2017]6號《黨工委會議紀(jì)要》一份。證實(shí)：因案涉補(bǔ)償協(xié)議項(xiàng)目系違法建設(shè)，某管委會黨工委會議研究決定拆除該項(xiàng)目并要求依法處理，并沒有對拆除原項(xiàng)目和項(xiàng)目新建是否要給予補(bǔ)償以及補(bǔ)償額予以研究決策。《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》約定由被告承擔(dān)拆除和新建損失總額的50%既沒有法律依據(jù)也沒有決策依據(jù)，通過該份證據(jù)，進(jìn)一步證實(shí)被告簽署《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》沒有履行法定決策程序，因此該協(xié)議缺乏合法性。

證據(jù)四、《關(guān)于濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目資金申請報告的批復(fù)》一份，中國建設(shè)銀行單位客戶專用回單一份。證實(shí)：某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財政局批復(fù)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金2630萬元的扶持法人主體為濱州昌盛日電太陽能科技有限公司，而非原告。

2017年2月16日被告向原告支付代收補(bǔ)貼款1 000萬元，但是原告并沒有實(shí)施資金指定用途的項(xiàng)目，被告缺乏法律事由獲得上述資金，系套取國有資金的行為，應(yīng)當(dāng)予以返還。

經(jīng)庭審質(zhì)證，被告開發(fā)區(qū)管委會對原告青島昌盛公司提交的證據(jù)質(zhì)證認(rèn)為，對證據(jù)一中第一、二兩份協(xié)議真實(shí)性無異議，但對其合法性及證明目的有異議，該協(xié)議為違法無效協(xié)議，首先，被告簽署該補(bǔ)償協(xié)議缺乏合法事實(shí)和法律依據(jù)，違反法定程序存在重大且明顯違法的情形。濱州昌盛日電太陽能科技有限公司因自己的違法行為拆除涉案項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，另行選址新建系公司的投資建設(shè)經(jīng)營行為缺乏補(bǔ)償依據(jù)。第二、原告無權(quán)簽署本協(xié)議，無權(quán)獲得補(bǔ)償。因?yàn)樵嬖趨f(xié)議簽訂時與涉案拆除項(xiàng)目及新建項(xiàng)目沒有利害關(guān)系，原告與濱州昌盛日電太陽能科技有限公司是不同的獨(dú)立公司法人，協(xié)議簽署后原告也沒有實(shí)施拆除新建的行為。對證據(jù)一中的第三份證據(jù)因?yàn)槭菑?fù)印件被告對其真實(shí)性合法性、關(guān)聯(lián)性均有異議，不能夠作為本案認(rèn)定事實(shí)的有效證據(jù)，對該證據(jù)不予認(rèn)可，同時也能夠證實(shí)雙方簽署了上述兩份協(xié)議以后，至今沒有按照上述兩份協(xié)議的約定對項(xiàng)目拆除及新建委托第三方審計部門審計。報告復(fù)印件既沒有委托人也沒有報告出具單位的公章認(rèn)可本報告，同時通過復(fù)印件報告出具人本身也不具備審計資質(zhì)。對證據(jù)二，被告認(rèn)為和本案爭議的焦點(diǎn)沒有關(guān)聯(lián)性。該組證據(jù)均為復(fù)印件對其真實(shí)性不予認(rèn)可，同時被告也質(zhì)疑其來源的合法性，該組證據(jù)不能作為本案的有效證據(jù)使用。對證據(jù)三同證據(jù)二質(zhì)證意見。另外被告注意到該組復(fù)印件也就是其排列序號第13的關(guān)于濱州昌盛日電太陽能科技有限公司，濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20兆瓦項(xiàng)目環(huán)保審查意見中某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局要求濱州昌盛日電太陽能科技有限公司按規(guī)定程序開展環(huán)境影響評價工作。在排序11號的證據(jù)中濱州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)分局要求濱州昌盛日電太陽能科技有限公司在該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)具有審批權(quán)限的環(huán)保部門審批前，不得開工建設(shè)。綜合這兩份復(fù)印件的內(nèi)容說明濱州昌盛日電太陽能科技有限公司建設(shè)的項(xiàng)目必須要通過環(huán)境的影響評價方能開工建設(shè)。對證據(jù)四關(guān)于2020年的催款沒有相應(yīng)的證據(jù)證實(shí)被告收取了該函件，其郵件交寄單收據(jù)也并非原件，被告不予認(rèn)可。關(guān)于兩份律師函被告也沒有收到，該組證據(jù)附帶的客戶聯(lián)上面的字跡和簽名均非被告方人員書寫，特別是其中的茅某，2020年曾接受過紀(jì)委監(jiān)委的審查，自此開始不在管委會上班。因此被告認(rèn)為該組證據(jù)所謂的接受純屬偽造。

原告青島昌盛公司對被告開發(fā)區(qū)管委會提交的證據(jù)質(zhì)證認(rèn)為，對證據(jù)一真實(shí)性無異議，但對證明事項(xiàng)不認(rèn)可，該案涉項(xiàng)目雖已轉(zhuǎn)讓但前期投資人系原告，股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不能改變原告系投資人的事實(shí)，也不能否定原告系案涉項(xiàng)目拆除的受損害主體，因此案涉補(bǔ)償協(xié)議與原告簽署并無不當(dāng)。對證據(jù)二真實(shí)性無異議，證明事項(xiàng)不認(rèn)可，該項(xiàng)目的違建是因被告原因造成的，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因此給原告造成損害的賠償或補(bǔ)償。對證據(jù)三真實(shí)性不能確認(rèn)，是被告單方作出的文件，所謂的法定程序是被告作為行政主體在作出進(jìn)行合作協(xié)議以及后續(xù)的補(bǔ)償方案時非常清楚需要履行的流程，該程序是被告內(nèi)部自行完善的行為，原告作為權(quán)益受害方無義務(wù)查證被告是否履行了相關(guān)程序。對證據(jù)四真實(shí)性無異議，證明目的不認(rèn)可，該文件是被告在賬面上合法支出補(bǔ)償協(xié)議的費(fèi)用，而并非針對案涉項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性扶持補(bǔ)償，該款項(xiàng)實(shí)際系履行補(bǔ)償協(xié)議義務(wù)支付給原告的部分款項(xiàng)，原告系合法有效的協(xié)議簽訂主體，有權(quán)利根據(jù)約定收取相應(yīng)的補(bǔ)償款。

經(jīng)合議庭評議，合議庭對原告提交的第一組證據(jù)中的兩份《濱州昌盛某光伏漁業(yè)一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》予以確認(rèn)。原告提交的第一組證據(jù)中的《濱州漁業(yè)項(xiàng)目拆建評估報告》、第二組證據(jù)、第三組證據(jù)均系復(fù)印件，且被告不予認(rèn)可，本院不予確認(rèn)。原告提交的第四組證據(jù)雖系復(fù)印件，但原告已提交原件予以核實(shí)，且符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。被告提交的證據(jù)一、證據(jù)二、證據(jù)四，原告對其真實(shí)性未提出異議，且符合證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。被告提交的證據(jù)三，原告雖對其真實(shí)性提出異議，但被告已提交原件予以核實(shí)，且符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性原則，本院予以確認(rèn)。

另外，原告于庭審結(jié)束后向本院申請調(diào)取濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所材料，濱州永正有限責(zé)任會計師事務(wù)所向本院出具《調(diào)查令回執(zhí)》載明“濱永評報字（2018）第1號濱州昌盛日電太陽能科技有限公司光伏遷建項(xiàng)目資產(chǎn)評估報告未出正式報告，草稿中的數(shù)據(jù)無法確定其真實(shí)性，本報告與事務(wù)所留存草稿一致”。原告調(diào)查的濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所材料（調(diào)查令回執(zhí)及錄音兩份），經(jīng)被告質(zhì)證認(rèn)為：對調(diào)查令（回執(zhí)）的真實(shí)性無異議，該調(diào)查令（回執(zhí)）可以證實(shí)案涉項(xiàng)目沒有正式報告且原告提交的所謂評估報告數(shù)據(jù)無法確定其真實(shí)性。該兩份錄音中相關(guān)評估事務(wù)所人員陳述僅為單方陳述，從其陳述中特別是錄音2中徐麗霞明確表示“這個報告不是個報告，因?yàn)檫@個報告未出，底稿上寫著未出報告，它都沒有主體”，此外徐麗霞還陳述“ 你接受誰的委托你都不知道，報告是給誰出的也不知道”， 其后并明確表示“當(dāng)然不知道，知道就會寫上對著誰出”及錄音2中宋元晉的陳述和資產(chǎn)評估報告中標(biāo)注“未出報告”字樣能夠相互印證原告提交的資產(chǎn)評估報告既無委托單位授權(quán)更無委托單位具體承辦人員的信息，且出具該報告的單位明確表示報告中的數(shù)據(jù)無法確定真實(shí)性，報告也未得到確認(rèn)。因此，該報告為無效報告，錄音1、錄音2及評估報告復(fù)印件不能證實(shí)原告的主張，不能作為本案事實(shí)的依據(jù)。

經(jīng)合議庭評議，因原告提供的濱永評報字（2018）第1號濱州昌盛日電太陽能科技有限公司光伏遷建項(xiàng)目資產(chǎn)評估報告未出正式報告，即沒有報告原件，也沒有評估委托人，且濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所證實(shí)該報告未出正式報告，草稿中的數(shù)據(jù)無法確定其真實(shí)性，該報告不符合證據(jù)的形式要件，不能作為本案的有效證據(jù)。

根據(jù)雙方當(dāng)事人的陳述、以上舉證、質(zhì)證意見，合議庭確認(rèn)以下事實(shí)：

2016年4月20日，某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境保護(hù)局對濱州昌盛日電太陽能科技有限公司作出濱某環(huán)罰字[2016]001號行政處罰決定書及濱某環(huán)責(zé)字[2016]3號責(zé)令改正違法行為決定書。2016年5月11日，濱州昌盛日電太陽能科技有限公司繳納5萬元罰款。

2017年2月3日某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨政辦公室印發(fā)[2017]6號會議紀(jì)要，該紀(jì)要載明此次會議就某昌盛日電項(xiàng)目拆除事宜進(jìn)行研究。

2017年2月15日，原告青島昌盛公司與被告開發(fā)區(qū)管委會簽訂《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》一份，協(xié)議第二條約定被告同意承擔(dān)項(xiàng)目拆除及新建損失，為整個項(xiàng)目拆除及新建損失總金額的50%（具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn)）。

2017年3月，原、被告對《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》重新簽訂，協(xié)議第五條更改為“該協(xié)議僅為簽訂正式項(xiàng)目投資協(xié)議前之過度，且暫定于2017年4月30日前簽訂正式協(xié)議。簽訂正式協(xié)議后，該協(xié)議作廢”，協(xié)議其他內(nèi)容同2017年2月5日簽訂的協(xié)議內(nèi)容一致。

2017年2月16日，某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)國庫集中支付中心向原告青島昌盛公司支付1 000萬元。

2018年5月24日，某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財政局《關(guān)于濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20兆瓦項(xiàng)目資金申請報告的批復(fù)》中載明“項(xiàng)目完成投資1.318496億元，擬安排區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金2 630萬元”。

原告青島昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告開發(fā)區(qū)管委會郵寄催款的函件。

本院認(rèn)為，原、被告為涉案協(xié)議的簽訂主體，原告認(rèn)為被告未按照協(xié)議履行義務(wù)，有權(quán)提起本案訴訟，原、被告主體適格。本案的爭議焦點(diǎn)問題為：原、被告于2017年2月15日及2017年3月簽訂的行政協(xié)議是否有效？被告是否應(yīng)履行協(xié)議約定的義務(wù)？原告提起本案訴訟是否超過訴訟時效？

一、原、被告于2017年3月簽訂的《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效。

該協(xié)議系原、被告雙方自愿簽署，現(xiàn)有證據(jù)未發(fā)現(xiàn)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，或者雙方惡意串通，損害國家利益、集體利益和他人合法權(quán)益的情形。被告雖主張該協(xié)議無效但并未提供相應(yīng)的證據(jù)予以證實(shí)，且涉案項(xiàng)目是否系招商引資項(xiàng)目、是否存在信賴?yán)娌⒔o予補(bǔ)償，被告具有優(yōu)先判斷權(quán)。因此，拆除違建項(xiàng)目并不影響協(xié)議的效力。對于被告主張的原告與涉案拆除項(xiàng)目及新建項(xiàng)目沒有利害關(guān)系及原告與濱州昌盛日電太陽能科技有限公司是不同的獨(dú)立法人的問題，因原告系案涉項(xiàng)目前期投資人，且被告開發(fā)區(qū)管委會答辯自認(rèn)協(xié)議簽訂后已經(jīng)付款2 630萬元，應(yīng)視為被告對原告協(xié)議簽訂主體的認(rèn)可，同時，至今沒有案外第三人對涉案行政協(xié)議提出異議，更未提出復(fù)議或訴訟，對被告的該項(xiàng)主張不予采信。

另外，因原、被告于2017年3月重新簽訂了《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》，2017年2月15日簽訂的涉案協(xié)議應(yīng)視為被新協(xié)議替代。

二、原告請求被告按照協(xié)議履行給付義務(wù)的證據(jù)不足。

通過原告申請調(diào)取證據(jù)的《調(diào)查令回執(zhí)》可以確認(rèn)，原告據(jù)以提起本案訴訟的“濱永評報字（2018）第1號”資產(chǎn)評估報告未出正式報告，且數(shù)據(jù)真實(shí)性無法確定，該報告不符合證據(jù)的形式要件，不能作為有效證據(jù)，原告請求被告繼續(xù)履行案涉協(xié)議的證據(jù)不足。

三、原告提起本案訴訟未超過訴訟時效。

被告自認(rèn)原、被告簽訂涉案協(xié)議之后，被告向原告支付最后一筆款項(xiàng)日期為2018年5月25日。并且，原告先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告郵寄催款的函件。據(jù)此，本案訴訟時效應(yīng)當(dāng)從原告最后主張權(quán)利之日即2021年1月11日起算，原告提起本案訴訟之日為2023年9月15日，并未超過《中華人民共和國民法典》第一百八十八條規(guī)定的訴訟時效。

四、被告應(yīng)按照協(xié)議約定繼續(xù)履行協(xié)議義務(wù)。

最高人民法院在（2017）最高法行申293號行政裁定書中認(rèn)為“提起請求金錢補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過早介入，就會有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑”。因原、被告提供的證據(jù)無法確認(rèn)涉案協(xié)議約定的“整個項(xiàng)目拆除及新建損失總金額”，且濱州永正資產(chǎn)評估事務(wù)所認(rèn)為無法確定數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不滿足重新評估的條件。因此，該金額尚需行政機(jī)關(guān)作出調(diào)查、認(rèn)定，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持適度謙抑，不宜替代行政權(quán)就涉案金額進(jìn)行查明和裁量，而是尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，且涉案協(xié)議明確約定損失總金額具體以第三方審計部門最終審計結(jié)果為準(zhǔn)。因此，被告應(yīng)該按照協(xié)議的約定繼續(xù)履行委托第三方進(jìn)行審計的義務(wù)。

綜上，原、被告簽訂的涉案協(xié)議合法有效，本院予以確認(rèn)。原告提供的評估報告等證據(jù)因不符合證據(jù)的合法要件不予采信，原告據(jù)此請求被告履行行政協(xié)議給付補(bǔ)償款，證據(jù)不足，不予支持。被告是否應(yīng)該繼續(xù)履行協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)先行判斷權(quán)的事項(xiàng)，在涉案協(xié)議數(shù)額無法確定的情況下，本院判決被告履行給付義務(wù)不符合成熟原則。據(jù)此，經(jīng)調(diào)解無效，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十二條、第七十八條、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十九條、第二十五條之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)原、被告于2017年3月簽訂的《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》有效；

二、被告某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會于本判決生效90內(nèi)對《濱州昌盛某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)光伏漁業(yè)基地一期20MW項(xiàng)目拆除及新建補(bǔ)償協(xié)議》中項(xiàng)目拆除及新建損失進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定，并按照約定委托第三方審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計；

三、駁回原告青島昌盛日電太陽能科技股份有限公司的其他訴訟請求。

案件受理費(fèi)50元，由被告某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于山東省濱州市中級人民法院；也可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向山東省濱州市中級人民法院在線提交上訴狀。

審判 長 姜守華

人民陪審員王洪偉

人民陪審員李雪峰

二〇二四 年 六 月 七 日

法官助理 范婷婷

書記員 馬秀浩

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