石偉 | 農村養老服務體系建設的困境與誤區

石偉

（安徽大學社會與政治學院）

深化農村養老服務體系改革，建設老年友好型鄉村是積極應對人口老齡化任務，保障和改善民生，扎實推進鄉村振興戰略，回應新時期社會主要矛盾的重要問題。農村養老是國家應對老齡社會挑戰的重要面向和短板，農村養老服務體系建設直接事關國家老齡社會事業發展。隨著近些年國家惠農資源的不斷投入，養老服務體系建設取得長足進步。但是，根據筆者多地調研來看，當前農村養老服務體系建設存在以下幾個方面的發展困境與誤區：

1、當前三級養老服務體系網絡建設重點在農村。隨著十三五時期和十四五時期兩個階段的建設，中央財政資金通過《市域居家和社區基本行動能力提升項目》、《縣域養老服務服務體系試點項目》等試點項目以及其他各類建設契機，基本形成較為完整的縣、鄉兩級養老服務體系建設，權責清晰、功能明確、組織機構完善。但是農村養老仍然存在服務體系不健全、服務主體責任不清晰，養老事務內容混亂，養老事業區域差異大、養老資源可及性較弱等一些列的問題，核心是如何以村集體為組織主體，通過黨建引領，整合各類主體和資源，形成農村養老服務體系。這需要把老年友好型村莊建設放置到鄉村振興的重要戰略位置中，統籌推進農村老齡事業建設與鄉村振興戰略。

2、提高農村養老金并不能有效提升農民養老生活質量，反而進一步加劇養老保障基金的負擔。農村養老問題在傳統文化觀念的影響下，是以聯合家庭為單位的家庭事務整體安排。提高養老金，養老資源并不會被家庭用于老年群體生活水平的提高，主要被用于孩子的家庭發展。農村老年群體的養老水平提高，是以家庭收入水平的整體提升為前提的。這就需要在村莊社會中建立一些普惠性和補位性的養老設施，以彌補家庭養老的缺失，如發展老年活動中心，開展村莊互助照料。所以，農村養老資源供給和承接的基本單元應該是村莊，而不是老年群體個人，也不是家庭。

3、農村居家養老不等于家庭適老化改造和居家上門照料。農村居家養老核心是為老年群體提供在地化的生活照料、精神慰藉和休閑娛樂等需求，需要建立以村莊或社會為基礎的養老服務系統，而不是補位家庭中的照料。以家庭為基礎的補位性政策，如上門照料、適老化改造，會造成政策落地與家庭生活單元的不一致，引發諸多問題。如在農田干活的自理老人被叫回家享受洗衣、理發等被服務的照料；五保老人在旁邊看著政府花錢雇人替他洗衣服。建立以村社為基礎的養老組織體系、養老設施安排能夠提升養老資源的規模效應，而不是一對一的搞服務。

4、特困老人不等于需要服務的老年群體，農村養老事業需要面對的是大多數普通老年群體。當前養老服務政策多是以身份進行服務篩選，主要面向特困老人、殘疾老人等特殊群體。但這部分老年群體已經享受國家財政的兜底性幫扶措施，再面向其輸入各類服務政策，就造成以五保為代表的特困老人成為福利疊加。如既享受適老化改造，又享受居家上門照料。最終形成如某基層干部所講“農村‘最弱勢’的人享受最好的照顧”這樣的政策執行惠及不均問題。

5、農村養老服務體系建設是基層組織和動員問題，而不是服務問題。建設農村養老服務體系，需要建立行政體制資源、村社社會資源和市場資源的多元整合機制。把養老問題的基層政府和村莊組織動員事務弱化，簡單化約為利用財政資金直接為老年群體搞服務，一是服務的持續需要源源不斷的投入，二是服務難以滿足老年大多數老年群體的需求。最終為了服務效能，擴大服務面和服務精準性，需要國家資源不斷投入。這既增加了基層治理成本，又弱化了黨和國家對基層社會的組織能力、領導能力。村莊一級甚至是自然村一級，是養老政策和資源落地需要對接的單元。養老資源使用應當圍繞如何激活村集體活力，服務于村莊養老事務的整體性安排。

6、農村養老產業發展不等于事業建構。事業建構核心是用財政資金建立養老服務體系、組織機制建立、養老設施建設和養老場所的安全管理，而不是培育和支持養老類的企業。以發展養老產業思維來替代養老事業建構，養老服務體系難以建立，最后養老事業成為碎片化、過度化的服務事項。不能用財政資金推動市場發展，替代老年群體出資購買服務。老年群體的購買需求，取決于自身的購買力和服務的需求程度。發展養老產業，需要通過土地、稅收等政策支持企業發展，以及提供安全生產的管理和扶持，營造市場良性參與的空間，為企業參與提供機會，不是政府以購買服務的形式培育市場。

7、農村智慧養老是偽命題。農村智慧養老主要體現在智慧系統和智慧終端。前者是服務體系傳輸系統的智慧化，主要用于服務的監管和服務的展示。后者是面向老年群體需求的智慧穿戴設備。對于前者而言，大部分資金被用于服務傳遞體系的組織，造成服務使用成本過高。為了維持平臺體系的運營，后期每年仍然要不斷投入。對于后者而言，受限于老年群體的文化水平、勞動慣習等，智慧設備使用率不高也不實用。根據筆者在多省份調研實踐看，絕大部分政府通過項目發放的老年終端設備均處于閑置狀態。在未來很長的發展時期中，農村社會都不具備開展智慧養老的條件，只會造成資源浪費，難以取得效用。

8、農村養老需求重點在面向高齡老人的生活照料和低齡老人的文化生活組織。隨著老年群體長壽率的提高，老年群體中需求分化。能自理的低齡老人，能夠依靠土地、家庭或市場勞動進行自養，需要的是在生活之外的精神世界滿足和價值實現。這部分需求通過村莊熟人社會即可滿足。養老問題更多資源需要應對高齡老人和低齡非自理老人日?；钫樟蠁栴}。

9、適醫化建設是農村養老的重要問題。生活水平的提高，老年群體面臨著慢病管理、用藥指導、就醫服務等醫療方面的最后一公里供給。如何打通鎮村兩級醫療網絡體系，利用分級診療體系等方式，提升老年群體就醫和健康管理的便利程度，是農村養老發展的重要方向。

10、居家養老仍然是重要方式，縣域并不需要較高水平的養老機構。當前通過資源輸入引導地方養老機構進行星級評定，是不合理的。當前養老機構面臨著大量的床位閑置，核心不是機構服務不好的問題，而是老人文化觀念和家庭收入水平的問題。通過資源投入引導星級評定，只會提升老年群體的入院養老成本，不會起到引導老年群體入院的作用。高標準養老院面向的只是縣域社會內有購買力的群體，群體規模量很小。大部分老年人需要的是社區性、在地化和小規模的低費用機構。國家資源應當流向此部分機構的安全消防建設，對此類小微機構堵不如疏導和支持。小微機構存在有其合理性，解決其合法性問題，推動小微長久持續健康運營是農村養老市場大發展大繁榮的重要指標。

11、養老人才隊伍建設是需要吸納和培訓社會力量，而不是建立專業化的職業教育體系。用專業化體系建設和標準化的指標體系，鼓勵年輕人進入養老服務行業，尤其是縣域基層養老服務行業，是不現實的。廣大在村中年女性群體，以及從家政行業回流的群體是養老服務的主力軍。養老人才隊伍建設可以對這部分人的就業技能繼續教育、以及鼓勵引導在行業內長期發展，推動護理技能提升。

12、農村養老發展方向在于盤活既有資源，而不是進一步新增和擴建。經過過去多年的建設，村莊作為三級服務場所和縣域養老院床位數基本充足。如何盤活這些資源，以及強化村莊閑置資源的利用率，如村小、衛生室等成為是養老資源使用的方向。準許有條件的地方根據需求，進一步的整合，小范圍合并或新增小微場所。