最高法院案例 ：提起確認無效之訴不能成為規避撤銷之訴起訴期限的“武器”

裁判要旨

由于確認行政行為無效與撤銷行政行為或者確認行政行為違法一樣，都是基于對被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉換的關系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720號行政裁定書中曾經指出：“實踐中，真正的無效確認之訴，主要出現于輔助請求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉換形式。換句話說，即使原告的請求僅是撤銷，法院經審理認為達到自始無效的程度，也會判決確認無效；反之，如果原告請求的是確認無效，法院經審理認為僅僅屬于一般違法，也會轉而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請求是確認無效，還是請求撤銷（或確認違法），法院通常都會對是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評價。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對此進行了明確，該條第一款規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。”第二款中規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決。”

在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會轉而作出撤銷判決或者確認違法判決，其前提必須是在其提起確認無效之訴時尚沒有超過撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認無效之訴就會成為規避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關于“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規定，說的就是這個問題。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申4773號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）魏修娥，女，1962年6月21日出生，漢族，住湖北省利川市。

委托代理人張天增，天津益農律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）利川市人民政府，住所地湖北省利川市龍船大道51號。

法定代表人張濤，該市人民政府市長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）利川市國土資源局，住所地湖北省利川市濱江路。

法定代表人秦性兵，該局局長。

原審第三人利川簡雅置業有限公司，住所地湖北省利川市榨木社區龍洞巷15號。

法定代表人黃繼業，該公司董事長。

再審申請人魏修娥因訴利川市人民政府、利川市國土資源局土地行政征收一案，不服湖北省高級人民法院（2017）鄂行終955號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院一審查明：2013年4月26日，湖北省人民政府作出《關于批準利川市2012年度第10批次建設用地的批復》（鄂政土批〔2013〕568號），同意利川市呈報的《農用地轉用方案》、《補充耕地方案》和《征收土地方案》，同意將利川市都亭辦事處木棧村、普庵村、榨木村集體農用地29.3779公頃（其中耕地26.7537公頃）轉為建設用地并辦理征地手續，另征收集體建設用地3.00012公頃，共計批準建設用地32.3791公頃。2015年4月22日，利川市人民政府發布《利川市人民政府征收土地公告》，決定征收利川市都亭街道辦事處木棧社區、普庵社區、榨木社區征地紅線圖范圍內的集體土地32.3791公頃。魏修娥的土地在征收紅線范圍內。2015年5月8日，利川市國土資源局發布《利川市國土資源局土地及房屋征收補償安置方案公告》（利土資發〔2015〕40號），就《征收補償安置方案》的內容即相關事項予以公告。2015年6月8日，利川市都亭街道辦事處普庵社區居委會向利川市國土資源局報送《關于2012年底10批次建設用地土地房屋征收補償安置方案公告發布后相關情況的報告》，指出“社區居委會于5月9日在普庵社區居委會張貼了該公告，截止2015年6月8日，相關居民對土地房屋征收補償安置方案無異議，無一人口頭或者書面要求舉行聽證會。”2015年7月23日，《土地及房屋征收補償安置方案》經利川市人民政府批準后，利川市國土資源局發布《關于實施〈土地及房屋征收補償安置方案〉的通知》，要求相關居民辦理土地補償登記等相關事宜。2016年9月13日，利川市土地儲備交易中心向魏修娥發出《關于限期辦理被征收土地補償事宜的通知》，要求魏修娥及時辦理土地測繪、評估、補償等事宜。2016年10月，經利川市國土資源局委托，湖北利川博宇科技有限公司對魏修娥被征土地進行現場測量。經測繪，魏修娥被征土地有三塊，面積合計2.5875畝，經測算，其應得補償合計134550.50元。2016年10月20日、2016年12月1日，利川市國土資源局先后向魏修娥發出《利川市國土資源局關于魏修娥被征收土地面積、附著物補償結果的通知》、《關于限期領取征地補償款的通知》，但魏修娥并未領取該補償款。2016年12月23日，利川市國土資源局先后向魏修娥發出《責令交出土地決定書》。2016年12月28日，利川市土地儲備交易中心、村組干部在普庵社區就2015年中核項目征地問題向魏修娥一對一進行政策解釋。2017年3月17日，利川市國土資源局又向魏修娥發出《履行〈責令交出土地決定書〉催告書》，但魏修娥未予配合。魏修娥因不服利川市人民政府、利川市國土資源局的土地征收行為，提起行政訴訟，請求確認利川市人民政府、利川市國土資源局組織實施征地行為無效。另查明，2016年11月30日、2017年3月7日，利川市國土資源局與利川簡雅置業有限公司簽訂HT（2016）31、HT（2016）39號《國有建設用地使用權出讓合同》，利川簡雅置業有限公司取得宗地編號為G（2016）31、G（2016）39國有建設用地使用權。

湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院一審認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條之規定，利川市人民政府、利川市國土資源局是本案適格被告。本案中，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2013〕568號批復的時間是2013年4月26日，利川市人民政府發布征收土地公告的時間為2015年4月22日，即利川市人民政府在湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568號批復作出后的兩年內實施了具體的征地行為，該批復并未自動失效。魏修娥關于該批復已經失效、二被告的土地征收行為缺乏依據的訴訟理由不能成立。《征收土地公告辦法》第四條規定，被征收土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征收土地公告。利川市人民政府在收到湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568號批復后，將近兩年才發布征收土地公告，與上述規定不符。本案證據顯示，利川市國土資源局先后向魏修娥留置送達了《關于限期辦理被征收土地補償事宜的通知》、《利川市國土資源局關于魏修娥被征收土地面積、附著物補償結果的通知》、《關于限期領取征地補償款的通知》、《責令交出土地決定書》、《履行〈責令交出土地決定書〉催告書》等文書，并于2016年12月28日向魏修娥就征地問題一對一進行政策解釋。可見，魏修娥關于二被告未告知征地相關事宜、未給予征地補償款的訴訟理由缺乏事實根據。綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條的規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。利川市人民政府、利川市國土資源局具有征收土地的主體資格，且有依據，雖然在征收土地行為中有瑕疵，但尚未達到重大且明顯違法情形，魏修娥訴請確認利川市人民政府、利川市國土資源局的土地征收行為無效，于法無據，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2017）鄂28行初58號行政判決，駁回魏修娥的訴訟請求。

魏修娥不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院二審認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條之規定，利川市人民政府、利川市國土資源局是本案適格被告。湖北省人民政府于2013年4月26日作出鄂政土批〔2013〕568號批復，2015年4月22日，利川市人民政府發布《利川市人民政府征收土地公告》，在兩年內實施了具體的征地行為，湖北省人民政府的上述批復并未失效。雖然利川市人民政府發布征收土地公告時間不符合《征用土地公告辦法》第四條的規定，征收土地行為存在瑕疵，但尚未達到重大且明顯違法情形。魏修娥請求確認利川市人民政府、利川市國土資源局土地征收行為無效的上訴理由不能成立，不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、行政法規正確，駁回魏修娥的訴訟請求并無不當。據此判決駁回上訴，維持原判。

魏修娥向本院申請再審稱：再審被申請人組織實施征收土地所依據的征收土地批復已經自動失效，其組織實施征收土地是沒有依據的行政行為，且其組織實施征收土地過程中存在重大且明顯的違法行為。根據最高人民法院（2016）最高法行申2720號行政裁定書，即使再審申請人起訴的是確認征收土地行為無效，人民法院也應當對案件進行全面審理，若未達到重大且明顯違法情形的，也應當依法判決確認組織實施征地行為違法，而不能直接駁回訴訟請求。故原審法院適用法律錯誤，請求撤銷一審和二審判決，改判再審被申請人組織實施征收土地行為無效，或全面審查判決確認再審被申請人組織實施征收土地行為違法。

本院認為：再審申請人魏修娥提起本案訴訟，是請求確認再審被申請人利川市人民政府、利川市國土資源局組織實施征地行為無效。一審法院認為，利川市人民政府、利川市國土資源局具有征收土地的主體資格，且有依據，雖然在征收土地行為中有瑕疵，但尚未達到重大且明顯違法情形，據此判決駁回再審申請人的訴訟請求。二審法院以同樣理由判決駁回上訴，維持原判。再審申請人向本院申請再審，除了堅持認為利川市人民政府、利川市國土資源局組織實施征地行為無效，還援引本院（2016）最高法行申2720號行政裁定書，主張“即使再審申請人起訴的是確認征收土地行為無效，人民法院也應當對案件進行全面審理，若未達到重大且明顯違法情形的，也應當依法判決確認組織實施征地行為違法，而不能直接駁回訴訟請求”。

由于確認行政行為無效與撤銷行政行為或者確認行政行為違法一樣，都是基于對被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉換的關系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720號行政裁定書中曾經指出：“實踐中，真正的無效確認之訴，主要出現于輔助請求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉換形式。換句話說，即使原告的請求僅是撤銷，法院經審理認為達到自始無效的程度，也會判決確認無效；反之，如果原告請求的是確認無效，法院經審理認為僅僅屬于一般違法，也會轉而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請求是確認無效，還是請求撤銷（或確認違法），法院通常都會對是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評價。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對此進行了明確，該條第一款規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。”第二款中規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決。”本案一審裁判作出時，雖然上述司法解釋尚未施行，但依據法理和先前最高人民法院的裁判觀點，亦應行使相應的釋明權。就這一點而言，再審申請人的再審理由不無道理。不過，在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會轉而作出撤銷判決或者確認違法判決，其前提必須是在其提起確認無效之訴時尚沒有超過撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認無效之訴就會成為規避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關于“原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規定，說的就是這個問題。

原審法院雖然沒有就起訴期限問題作出認定，但本院針對一個已經發生法律效力的判決、裁定決定提審或者指令再審，必然要對包括起訴期限在內的各種起訴條件是否具備進行審查。根據原審法院認定的事實，2015年4月22日，利川市人民政府就發布了《利川市人民政府征收土地公告》，2015年5月8日，利川市國土資源局又發布了《利川市國土資源局土地及房屋征收補償安置方案公告》，截至2015年6月8日，相關居民對土地房屋征收補償安置方案無異議，無一人口頭或者書面要求舉行聽證會。再審申請人遲至2017年6月12日提起行政訴訟，顯然已經超過《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定的兩年的起訴期限。在此情況下，原審法院不予作出確認違法判決，并無不當。其認定被訴行政行為“尚未達到重大且明顯違法情形”，亦無不妥。

綜上，再審申請人魏修娥的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人魏修娥的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年十一月三十日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力

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