對完善生育支持政策體系最新文件的評論和建議

國務院近日印發的《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，是近代以來我國對生育最為正面的一份文件。這份文件雖然來得太晚，但依然具有里程碑的意義。文件全方位羅列了各種生育支持措施，有很多亮點。由于文件提出的很多措施，與我們之前的諸多建議相吻合，我們僅評論那些需要特別關注的內容，然后再提出我們的進一步建議。

第二條是完善生育休假制度。文件提出：“各地要完善生育休假政策，統籌多渠道資金，建立合理的成本共擔機制，加大對生育休假落實情況的監督力度，保障法律法規規定的產假、生育獎勵假、陪產假、育兒假等生育假期落實到位。”

我們認為，文件提及的“建立合理的成本共擔機制”非常重要。如果生育休假的成本完全由用人單位承擔，那么實際效果會大打折扣，而且有些單位會為了節省成本甚至避免招收可能有生育計劃的求職者，反而可能對潛在生育者構成歧視并負面影響生育率。

第三條是建立生育補貼等制度。文件提出：“制定生育補貼制度實施方案和管理規范，指導地方做好政策銜接，積極穩妥抓好落實。”

有關生育補貼雖然著墨很少，但卻特別值得關注。到目前為止，生育補貼主要是由地方政府實行。但我們認為，中央政府才應該是鼓勵生育的主體，生育補貼政策應該在國家層面跨期實行。這是因為，生育激勵的投入和收益只有在全社會范圍內跨代才能形成閉環，而且只有中央政府才有相應的政策工具，如超長期國債或信用擴張，地方政府只能起到輔助作用。

針對當下補貼力度，我們建議給每個一孩每月補貼一千元，給每個二孩每月補貼兩千元，加上社保和所得稅減半，給每個三孩及以上的孩子每月補貼三千元，加上社保和所得稅全免。地方政府在此基礎上加碼以補償不同地區的生活和收入水平的差異。如果從0歲補貼到18歲，上述生育補貼預計需要占GDP的2%-5%。未來投入力度隨生育狀態變化做進一步調整。考慮到目前中國經濟急需擴大內需，還可給每個孩子一次性的十萬元的現金獎勵，這既能激勵消費，又能提振信心。

我們在《生育福利應該成為刺激經濟政策的基石》一文中解釋了大額度補貼生育的必要性。我們認為，中國現在經濟河社會發展的關鍵問題幾乎都是卡在嚴重的超低生育率上，因此大幅度補貼生育應成為經濟刺激計劃的基石。根據我們的研究，中國的經濟社會發展水平和長期國力，高度取決于是否能夠盡早將生育率提升到可持續的更替水平。如果能夠促進生育率回升到更替水平，中國的前景將一片光明。

大規模發錢補貼生育，可以通過提振消費，更充分地利用閑置的產能和勞動力。中國本來就是生產大國，而養育家庭新增消費很多會集中在本來面臨才能過剩的如奶粉、服裝、玩具等行業，因此通脹壓力應該有限。再說，健康的經濟體需要適度的通脹。把錢發給了育兒家庭，相當于通過家庭消費將流動性直接注入實體經濟，可以提振需求和抑制通縮，并促進就業，提升經濟增長預期。給育兒家庭發錢，是對未來的投資。對于有鑄幣權的主權國家來說，以赤字形式發放的補貼，相當于向央行借債，表現為央行資產負債表上的負債。這種內債不同于外債，需要按時償還，以后如果出現比較嚴重的通脹，再縮表就可以了。

第十條是加強住房支持政策。文件提出：“鼓勵有條件的地方加大對多子女家庭購房的支持力度，可結合實際出臺適當提高住房公積金貸款額度等政策。”

我們建議給予育兒家庭購房補貼，具體方式可以通過按揭利息返還。比如說返還二孩家庭的房貸利息的50%，對于三孩家庭的房貸利息可全部補貼返還，甚至還可以考慮減免土地出讓金。這些購房優惠可以認為是給予那些本來不會多生的家庭，因此對他們讓利并不會影響到原本的地方財政收入。

第十三條是加強社會宣傳倡導。文件提出：“實施人口高質量發展宣傳教育專項行動。充分利用各類媒體渠道，加強人口和生育政策宣傳解讀，積極回應社會關切。加強人口國情國策教育，將相關內容融入中小學、本專科教育。”

在長期的生育限制政策下，“只生一個好”、“少生快富”、“控制人口，利國利民”之類的宣傳早已深入人心，以至于中國失去世界第一人口大國地位時，竟有不少人歡呼中國終于摘掉了這頂恥辱的帽子。這些宣傳都是基于將人口視為負擔的錯誤認知。

文件提到的“加強人口國情國策教育，將相關內容融入中小學、本專科教育”是一個非常好的意見。我們在之前也多次提到類似的建議，但直到今天中國社會尤其是人口學界，對人口與環境和發展的關系的認識還存在嚴重的誤區。例如，完全是基于偽科學論證的“中國七八億人口最好”之類的說法依然流傳甚廣。因此，我們建議成立特別的專家委員會，深入和全面地檢討有關人口和生育的各種論述，確保修改后的內容能夠滿足學術嚴謹性以及可持續人口發展的要求。

盡管我們對這份文件非常正面，但坦率地說該文件表現出的力度還是遠遠不夠的。各種跡象表明，中國生育率面臨著進一步下滑的壓力。雖然由于被疫情抑制的生育意愿得以釋放加上龍年因素，今年的出生人口有望小幅反彈，但之后出生人口會繼續滑坡。要維持出生人口問題，需要將生育率提升到至少2.1的更替水平，但目前生育率僅有1.0左右，這意味著每代人也就是30年時間，出生人口將減少超過一半。

而按當前這份文件的力度來鼓勵生育，別說穩定出生人口，甚至連阻止生育率進一步下滑都做不到。當然，這絕不意味著這份文件沒有意義。不鼓勵生育的話，生育率會下滑得更快。要將生育率提升到更替水平，那也要一步一步來。這份文件雖然力度不夠，但總算是在正確方向上邁出了一大步。下面，我們在這份文件的基礎上提出進一步的建議。

（一）確定具體的人口政策目標。雖然在微觀上，有關生育數量和間隔的決定應該完全由家庭自主決定，但宏觀上，為了維護公共利益并確保社會的可持續發展，國家制定明確的人口政策目標并無不妥。在這方面，合理的政策目標是，盡快將生育率恢復到更替水平以上，以確保人口的可持續發展；逐步將預期人口提升到并穩定在10億以上，以確保中華民族擁有能夠取得并維持在全球的主導地位的人口基數。“預期人口”指的是如果生育率、更替水平、平均生育年齡、預期壽命、凈移入人口等反映人口趨勢的參數在過去和將來一直維持在今年的水平不變，今年的出生人口達到預期的死亡年齡時總人口的數量，可以作為監測人口變化和評估人口政策效果的基礎性指標。根據2023年的數據估算，中國的預期人口為2.55億，占世界比例僅為2.03%。如果希望未來人口維持在不低于10億的水平，那么預期人口必須要維持在10億以上才說明政策到位。

（二）明示生育支持政策不限孩次。直到今天，官方的生育政策表述依然停留在“一對夫婦可以生育三個子女”。雖然現在針對四個和以上孩子已沒有任政策限制和實質性處罰，但“三孩政策”的表述依然暗示生育更多孩子不合法。這讓一些體制內的人員對于生育四個和以上孩子依然膽戰心驚，各地相關部門對此也沒有一致性的解讀，而絕大部分地方政府的生育輔助政策也僅止步于三孩，以至于生育三孩能享受比二孩更多的福利，但生育四孩沒有福利。在鼓勵三孩的同時歧視四孩，怎么也不像一個嚴肅的國家政策該有的樣子。這次文件未提“三孩政策”是一個可喜的變化，但我們還是希望正式廢除“三孩政策”，并將生育支持政策不限孩次的表述明確納入正式文件。雖然現在很少人愿意生育四孩以上，但上述改變對于提高中國的生育率有積極的風向標意義。

（三）成立國家層面的機構統籌人口發展。人口是一個國家最基礎性的要素，也是所有公共部門和公共政策賴以存在的前提。超低生育率反映的是年輕人對未來普遍失去信心，可以認為是各種經濟和社會問題最綜合性的體現。因此有效提升生育率要求整個社會在思想觀念、法律制度、機構組織、激勵機制和硬件設施等各個方面進行結構性改變，需要各個方面的共同努力。因此，我們建議在國家層面成立高級別的中央機構來專門協調各方面的有關工作，以實施生育支持政策。韓國于今年早些時候宣布進入“國家人口危機緊急狀態”并將新設人口戰略企劃部，以統籌應對低生育率和老齡化問題。韓國現在是世界上生育率最低的國家，但中國生育率下降比韓國更快，中國2023年的生育率已經低于韓國2017年的生育率。

（四）密切關注反婚反育的輿論動向。現在各種社交平臺和自媒體上反婚反育的言論已經泛濫成災。有機構統計，在各主要社交平臺上，反對生育的評論基本都是以10比1的優勢壓到支持生育的評論。像“不婚不育保平安”、 “不生是一種善良”、“不生孩子就沒有軟肋”之類的言論已經成為許多年輕人的口頭禪。這種輿論氛圍已經深刻影響到年輕人的婚育觀，長期以往將嚴重危害公共利益和國家的人口安全。根據黃岡師范學院團隊2023年基于36327份問卷進行的全國大學生婚育觀調查，大學生中不打算結婚和不打算生育的比例分別為45.35%和54.21%。希望政府高度重視這一現象，采取切實有效的應對措施，與社交平臺和各類媒體共同努力，培育積極的婚育觀，營造生育友好的社會氛圍。

（五）托育和教育等公共服務保有冗余。托育和教育資源的緊張是低生育率的重要因素之一。長期以來，這些資源的配置往往孩童數量的萎縮同步甚至更快削減。這在大城市尤其突出，以至于學齡兒童占人口比例在全球墊底的中國一線城市卻面臨嚴重的入學難。我們建議托育和教育資源的配置，在與常住人口變化相協調的原則下，保留一定的冗余度。這樣可進一步緩解入托和入學緊張，避免學校關閉帶來的接送困難，減輕削減教師給就業市場帶來的壓力，更可為大力鼓勵生育政策創造有利條件。很多國家的經驗表明小班制有益于提升教育質量。一直實行大班制的我國本早就可通過教育擴容主動實行小班制，現在孩童數量快速萎縮，只要不匆匆忙忙地成比例縮減教育容量，也可被動實施小班制。

（六）將養老金與生育激勵掛鉤。低生育率的癥結是激勵機制錯位：為養育付出代價的是家庭和個人，但受益的卻是全社會。在工業化之前，小孩長大后可直接給父母帶來經濟收益。到工業化之后，特別是在社會化養老制度下，年輕人在經濟上回報老年人主要是在社會范圍，而非家庭內部實現。具體來說，老年人的養老積蓄在兌現時的價值，來自于工作人口創造的商品和服務。年輕人越多，養老積蓄兌換商品和服務的能力也就越大。在此意義上，養育更多孩子的父母對養老體系的貢獻更大，但這點現在完全沒有在養老金體系中得到體現。因此，我們建議，將養老金與生育激勵掛鉤。例如，規定工作人口繳納的養老金中有一部分定向付給自己父母，還可以考慮讓養育更多子女或給子女照看孩子的父母提前退休。

（七）創新社區互助育兒機制。很多年輕人不愿意生孩子，不僅是因為養育孩子需承擔高昂的機會成本，還會擔心失去社交機會而與社會脫節。對此，我們建議創新社區互助育兒機制。例如，由社區牽頭，讓有意向的家長在接受培訓后，注冊成立育兒互助組織，具體可采用相對寬松且靈活的運行模式。家長們可選擇參與互助育兒的時長，并據此獲得相應的積分。這些積分可以在未來用于兌換照看服務，從而減輕家庭在育兒方面的負擔。政府則可以給予一定的政策支持，如對于某些相對固定的崗位，提供社會保險等福利待遇，這樣能解決家長們在育兒過程中的實際困難，還能為他們提供一個相互交流育兒經驗、拓展社交圈的平臺。

目前幾乎所有發達國家的生育率都低于更替水平，并且絕大多數發達國家都沒能有效解決低生育率問題。我們相信，只要充分認識將生育率提升到更替水平是必須要做到，而且越早做到越好，那么中國完全可能成為第一個真正解決低生育問題的主要國家。這是因為除了擁有巨大的生產能力而具有大力鼓勵生育所需的物質基礎外，中國還擁有兩個獨特的優勢：一是在文化上，我們是一個祭祖的民族，注重長遠利益和整體利益，慎終追遠；中國內部語言相通，社會主體擁有共同的文化風俗和價值認同。二是在機制上，中國有強力的中央政府和強大的執行力；提升生育率是一項巨大的系統工程，需要將生育支持融入經濟社會的方方面面，因此強有力的中央政府至關重要。

我們特別注意到，這份文件最后一段提到：“各地區、各有關部門要切實提高政治站位，增強做好新時代人口工作的責任感和使命感。各地要堅持一把手親自抓、負總責，堅持和完善目標管理責任制。”這些表述說明，完善生育支持政策體系，推動建設生育友好型社會，已被提升到了前所未有的政治高度。盡管目前文件提及的措施力度遠不足以解決低生育率問題，但千里之行始于足下，既然已經邁開了最為艱難的第一步，我們有理由相信，只要方向清晰，目標明確，在不斷積累經驗的基礎上穩步推進，中國一定可以徹底解決低生育率問題，為中華民族的偉大復興奠定堅實的人口基礎，進而確保民眾的幸福安康和國家的繁榮富強。