“互涉案件”中監、警、檢銜接的四種不當延期情形及其應對

本文作者：劉立杰、鄔鏡堯、王睿柏

編者按

職務犯罪案件辦理制度是國家監察體制改革成效的重要“試金石”，也是反腐敗法治化水平的集中體現。近年來，隨著國家監察體制改革的持續深化和反腐敗斗爭的縱深推進，職務犯罪案件辦理中若干結構性問題逐漸顯現，其中既有程序層面的銜接不暢，也有實體認定中的標準游移，更有權利保障上的制度短板。本文聚焦職務犯罪案件辦理中亟待解決的十個典型問題，立足法律規范與司法實踐，兼采理論分析與實務研判，力求為一線辦案人員、辯護律師及研究者提供兼具理論參考深度與實務指導價值的討論框架。本系列將分十期刊發，歡迎持續關注和批評指正。

一、問題的提出：“互涉案件”管轄銜接中的延期風險

“互涉案件”是指行為人既涉嫌由監察機關調查的職務犯罪，又實施了其他由公安機關、檢察機關管轄的犯罪。這類案件因涉及監察機關與司法機關的職能交叉，在管轄的銜接、分配、移送環節上容易產生不協調之處。《監察法》第37條第2款確定了“監察機關調查為主、其他機關協助”的處理原則，《監察法實施條例》進一步細化了為主調查的監察機關承擔組織協調職責、統籌調查和偵查工作進度的具體要求。互涉案件主要有分案辦理（分別管轄）和并案辦理（合并管轄）兩種模式，實踐中以分案辦理為主。

然而，由于監察調查與刑事偵查在程序屬性、期限設置、法律適用上存在本質差異，實務中圍繞“互涉案件”的監、警、檢銜接，出現了一系列可能導致程序不當延期的情形，變相加重了當事人的權利負擔。本文試從四種典型情形入手，分析其成因與違法性，并提出針對性的完善建議。

二、四種不當延期情形的具體剖析

情形一：發現線索后未及時移送，遲至調查結束后方行移送

監察機關在調查過程中發現應由公安或檢察機關管轄的犯罪線索，但并未及時移送而延遲至調查結束方將線索移送公安或檢察機關進行偵查。此情形中，監察機關沒有履行及時移交相關線索的法定義務。依《監察法實施條例》第35條，監察機關發現依法由其他機關管轄的違法犯罪線索，應當及時移送有管轄權的機關。實踐中，部分監察機關在調查職務犯罪問題過程中發現被調查人還涉嫌普通犯罪線索的，是在將涉嫌職務犯罪問題移送檢察機關審查起訴后，再將普通犯罪線索移送偵查機關，導致犯罪嫌疑人同時承受調查與偵查的雙重期限負擔。因此，出于保障程序正義與當事人合法權益的需要，監察機關一旦發現管轄外線索，應立即移送至其他機關，杜絕移送遲延的現象。

情形二：雖已及時移送，但調查、偵查進度失衡導致審查期限過長

監察機關在調查中后期發現應由公安或檢察機關管轄的犯罪線索并及時移送，但由于存在時間差，監察機關調查先行結束，公安或者檢察機關偵查較晚結束，導致行為人受審查期限過長。在這種情形中，為主調查的監察機關負有協調調查和偵查工作進度的重要職責，應當通過優化程序銜接盡可能確保調查與偵查同步終結。當然，在特殊重大復雜案件中，偵查期限較長亦屬合法情形，不宜一概否定，但監察機關的協調職責不容推卸。

情形三：以程序轉換變相延長調查期限或限制會見溝通范圍

受調查期限限制，在臨近調查結束之時，監察機關在線索尚不充分或者證據基礎薄弱的情況下認定行為人存在應由公安機關管轄的犯罪線索，以指定監所監視居住或者其他刑事強制措施移送給公安或者檢察機關，名義上由公安或檢察機關繼續偵查犯罪嫌疑人其他刑事案件，實際上繼續由監察機關對其進行調查。這種變相不法延長調查期限的行為是嚴重的程序違規。

此外，在會見被監視居住的犯罪嫌疑人過程中，有的辦案機關要求辯護律師僅就公安偵查的事實和罪名與犯罪嫌疑人進行溝通，禁止辯護律師在會見過程中與犯罪嫌疑人就監委調查的案件和罪名進行溝通。此種限制既無法律依據，也實質性剝奪了犯罪嫌疑人在程序轉換后獲得律師有效幫助的權利。雖然在留置期間，律師無法定會見權，但一旦監察強制措施轉為指定監所監視居住，便應適用《刑事訴訟法》第39條關于辯護人會見權的規定，應當依法保障，且不應對會見溝通的罪名范圍進行不當限制。

情形四：退回補充偵查、補充調查的次數累加計算

《人民檢察院刑事訴訟規則》第346條規定，補充調查、補充偵查以二次為限，補充調查、補充偵查完畢移送起訴后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。問題在于，對于“互涉案件”，檢察院審查起訴期間能否先退回偵查機關補充偵查2次，再退回監察機關補充調查2次，合計退查4次？理論上可分兩種情況分析：第一種，偵查及調查機關同步移送后，二者均受制于檢察機關“三延兩退”總期限，原則上不能累計4次退查。第二種情況是偵查或調查一方未同步移送、案件先后進入審查起訴程序。2022年11月9日《最高人民檢察院關于先后受理同一犯罪嫌疑人涉嫌職務犯罪和其他犯罪的案件審查起訴期限如何起算問題的批復》明確：“對于同一犯罪嫌疑人涉嫌職務犯罪和其他犯罪的案件，監察機關、偵查機關移送人民檢察院審查起訴時間不一致，需要并案處理的，審查起訴期限自受理后案之日起重新計算。”參照該批復精神，實踐中確實存在累計退回補充調查和偵查各2次（即累計退查4次）的可能性。這一制度漏洞值得高度警惕，建議通過完善規則或出臺司法解釋明確限縮，防止審查起訴期限被不當疊加延長。

三、深層反思：四種情形背后的共性邏輯

在是否違法問題上，雖然以上四種行為有所不同，但從實質上講，均不當延長了偵查、調查或審查起訴期限，變相加重了當事人的權利負擔。合理期限內完成調查是提高辦案效率、保護當事人合法權益的基本要求。

這些現象的共同根源在于：監察調查程序與刑事偵查程序雖在功能上具有同質性（均為收集證據、查明事實），但在程序保障和外部監督上存在明顯差異。監察調查以封閉運行為原則，律師無法介入留置期間的調查活動，檢察機關的外部監督往往滯后。當監察機關利用程序轉換、移送延遲、退查疊加等方式“借用”偵查程序的期限空間時，實際上繞開了監察法中關于留置期限和調查期限的剛性約束。

從更深層次看，這一問題還折射出監察權與偵查權、檢察權在權力配置上的定位張力。監察機關兼具政治機關與調查機關的屬性，實質影響力往往超越了一般偵查機關。董坤研究員也指出，當一人涉嫌數罪，分別由監察機關與偵查機關管轄時，宜采以監察機關管轄為主的原則，但這一“為主”應當體現在組織協調上，而非體現在利用程序優勢延長辦案期限上。如何在保持反腐敗調查效率的同時，確保當事人的程序權利不被架空，是制度完善的核心命題。

四、完善建議

第一，落實分別移送審查起訴制度是釜底抽薪之策。《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見(試行)》第31條明確規定對于“互涉案件”，在調查、偵查終結后一般分別移送起訴，監察機關負責統籌協調移送起訴工作進度，人民檢察院可以在職責范圍內并案審查起訴。一旦落實分別移送審查起訴制度，監察機關在調查結束后必須在法定期限內將案件移送檢察機關審查起訴，無法通過前述三種情形獲取更長的調查期限。同時，合理的期限約束是保障辦案效率、程序正義與被調查人合法權益的基本要求，亟須落實。

第二，夯實監察機關的協調責任。為主調查的監察機關承擔組織協調職責，包括協調調查和偵查工作進度等重要事項。首先，應當嚴格落實移送制度，監察機關一旦發現管轄外線索應立即移送至其他機關。其次，應當依法統籌調查和偵查工作，通過優化程序銜接盡可能確保調查與偵查同步終結。最后，如果調查先一步完成，在職務犯罪案件移送檢察機關審查起訴后，監察機關應督促公安機關及時終結偵查并移送審查起訴。

第三，依法保障犯罪嫌疑人及其辯護人在此期間的合法權利。一是保障辯護人閱卷權，凡是已經移送到人民檢察院開始審查起訴的案件，辯護人就應當有權利閱卷。檢察機關不得以全案未移交為由拒絕辯護人閱卷。《依法保障律師閱卷權利工作規定》第11條明確規定，退回補充偵查的案件，人民檢察院已經制作電子卷宗的，應當允許律師在人民檢察院查閱、摘抄、復制案卷材料。也就是說，即使僅有部分案卷，只要進入了審查起訴階段，就應當允許律師閱卷。二是保障辯護人會見的權利，在“情形三”中，一旦留置轉為指定監所監視居住，便應適用《刑事訴訟法》第39條關于辯護人會見權的規定，不應對會見溝通的罪名范圍進行不當限制。

第四，立法彌補解除留置措施的法律漏洞。《監察法》第48條明確規定了留置的最長期限，《監察法實施條例》第134條規定案件依法移送人民檢察院審查起訴的，留置措施自犯罪嫌疑人被執行拘留時自動解除，不再辦理解除法律手續。但對于應當移送審查起訴且應自動解除留置措施的案件，監察機關由于種種原因并未及時移送檢察機關，而是選擇臨時解除留置措施，轉而適用“對被調查人解除留置措施的，應當在解除留置措施后一年以內作出處理決定”的審查期限，變相延長辦案期限。特別是在“互涉案件”中，存在利用這種方式等待偵查或退回補充偵查用盡的法律漏洞，建議通過立法方式予以明確禁止，彌補制度缺陷。同時，建議針對“退補退查”累加問題制定針對性條文或司法解釋，從根本上堵住借程序轉換延長法定期限的漏洞。

結語

互涉案件中的監、警、檢銜接問題，表面上是程序操作的技術性問題，實質上關涉反腐敗程序中權力運行的基本秩序。當調查權可以借用偵查程序的期限空間來延伸自身的時間維度時，法定的期限約束便被虛置，當事人的程序權利也隨之懸空。《監察法》與《刑事訴訟法》確立的“互相配合、互相制約”原則，應當在每一個互涉案件的銜接環節得到具體體現。唯有以剛性制度堵住程序延期的漏洞，讓配合有度、制約有效，才能使反腐敗程序在法治軌道上行穩致遠。

（未完待續，下期將刊發“職務犯罪先行拘留期間的律師閱卷權問題”，敬請關注。）

劉立杰，北京市京都律師事務所高級合伙人、刑事二部主管，中國政法大學刑法學博士，在重大職務犯罪、經濟犯罪、金融犯罪等領域深耕多年。劉立杰律師長期擔任中國政法大學及刑事司法學院實踐導師，兼任中國政法大學金融犯罪研究中心首席研究員、北京市債法學研究會副會長，系全國工商聯商會發展服務中心專家庫律師。

劉立杰律師2007年進入首都某中級法院工作，具有基層法院、中級法院、高級法院和最高法院(四級兩審及死刑復核)工作經歷，出版《銀行業刑事風險防控與應對》《刑辯百人談》等專業著作，在《人民法院報》《人民司法》《中國法律評論》《刑事審判參考》及香港《文匯報》《大公報》等發表專業文章60余萬字，參與辦理各類案件超過1000件，經典案例包括：中國光大集團原董事長貪污、受賄案（辯護維權），中國貴州茅臺酒廠（集團）、貴州茅臺酒股份有限公司原董事長受賄、洗錢案（辯護維權），中國黃金集團原黨委委員、副總經理受賄案，中信集團原紀委委員、監事會辦公室原主任受賄案，某市原市委書記貪污、受賄、濫用職權、玩忽職守案，原上海市工商聯副主席騙取貸款申訴案，某銀行行長行賄、職務侵占、非國家工作人員受賄、違法發放貸款案（涉案金額數百億），寧夏寶塔石化集團有限公司票據詐騙案（詐騙金額170余億），山東勝通集團原董事長欺詐發行債券、違規不披露重要信息案（中國證監會公布的資本市場20起典型案例之一），樂視網信息技術（北京）股份有限公司原高管欺詐發行證券、違規披露重要信息案，某上市公司董秘泄露內幕信息案（國內首例證券犯罪合規案），某科技公司法人開設賭場案（涉案金額逾千億），興業礦業股份有限公司原董事長重大責任事故案等。其中，多起案例獲不起訴、無罪、免予刑事處罰、取保、緩刑或減輕、從輕等辯護效果；部分案例被寫入《最高人民法院工作報告》，部分案例被評為最高人民檢察院、最高人民法院典型案例。劉立杰律師曾任中國運載火箭技術研究院、華潤醫藥商業集團有限公司、國網英大投資管理有限公司、中國銀行盧森堡分行、民生銀行、錦州銀行、張家口銀行、廊坊銀行、哈里伯頓(中國)能源服務有限公司等企事業單位的常年或專項(刑事)法律顧問。

鄔鏡堯，北京市京都律師事務所律師，中國政法大學法學學士，墨爾本大學法學碩士。參與辦理多起經濟犯罪、證券犯罪、職務犯罪等刑事案件，專注于刑事辯護、刑事控告、企業合規、刑民交叉法律事項處理。

王睿柏，北京市京都律師事務所律師助理，中國政法大學法學學士，清華大學刑法學碩士。參與辦理多起證券犯罪、侵犯商業秘密犯罪等疑難刑事案件。