李冠杰：英國(guó)“代際禁煙”，最大挑戰(zhàn)或是時(shí)間

來(lái)源：環(huán)球時(shí)報(bào)

英國(guó)議會(huì)兩院日前通過(guò)了一項(xiàng)收緊香煙、電子煙等產(chǎn)品供應(yīng)的議案——《煙草與電子煙議案》，其中最引人矚目的措施是2009年1月1日及以后出生，也就是現(xiàn)年17歲及以下青少年被終身禁止購(gòu)買(mǎi)香煙。這份議案試圖通過(guò)代際輪替讓吸煙者徹底消失，因此有了“代際禁煙令”的叫法。這份工黨政府2024年提出的議案之所以能在兩院毫無(wú)阻力地通過(guò)，與保守黨在2023年也曾嘗試推出類似議案有不小的關(guān)系。從這個(gè)角度看，未來(lái)全面禁止下一代購(gòu)煙，似乎已在兩黨間達(dá)成了共識(shí)。

吸煙對(duì)個(gè)人的危害無(wú)需贅述。英國(guó)政府近年來(lái)不斷強(qiáng)化煙草管理，包括禁止煙草廣告、將法定購(gòu)煙年齡從16歲提至18歲等，效果也在逐步顯現(xiàn)。據(jù)英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（ONS）最新數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)18—34歲吸煙者比例已從2011年的25.7%降至2024年的8.1%，青少年吸煙率下降了一半。但2024年仍有約530萬(wàn)成年人吸煙，占總成年人口的10.6%。

煙草帶來(lái)的社會(huì)成本則遠(yuǎn)超個(gè)人健康范疇。據(jù)“吸煙與健康行動(dòng)組織”統(tǒng)計(jì)，英國(guó)每年超過(guò)8萬(wàn)人死于吸煙，造成的社會(huì)損失至少218億英鎊。還有另外兩筆賬：英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）直接相關(guān)支出19億英鎊，地方政府社會(huì)保障費(fèi)用12億英鎊。對(duì)于常年受困于資金短缺、人手不足、候診者大排長(zhǎng)龍的公共醫(yī)療體系而言，這31億英鎊的持續(xù)失血可謂“不可承受之重”。一邊是NHS因預(yù)算緊張被迫削減服務(wù)項(xiàng)目，一邊是煙草每年燒掉足以支撐數(shù)十萬(wàn)臺(tái)手術(shù)或數(shù)萬(wàn)名護(hù)理人員的人力財(cái)力——吸煙早已不是個(gè)人選擇問(wèn)題，而是不斷抽干公共醫(yī)療資源的無(wú)底洞。若計(jì)入附加值等額外成本，總代價(jià)或?qū)⒏哌_(dá)930億英鎊。因此英國(guó)禁煙不只是為了煙民，也是為解國(guó)計(jì)民生的難題。

為此，英國(guó)政府試圖從消費(fèi)端下手，打造“無(wú)煙社會(huì)”。對(duì)成年人，擴(kuò)展禁煙場(chǎng)所；同時(shí)電子煙被定位為戒煙過(guò)渡工具，嚴(yán)加管控。對(duì)未成年人，議案則干脆取消了2009年后出生者的購(gòu)煙權(quán)。

問(wèn)題在于，時(shí)間或許會(huì)是這項(xiàng)禁令的最大挑戰(zhàn)。從2027年生效起，這場(chǎng)禁煙運(yùn)動(dòng)見(jiàn)分曉可能需要幾十年。十幾屆政府輪替下來(lái)，政策能否延續(xù)，可能要打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。眼下的兩黨共識(shí)更多是一種脆弱平衡，煙草業(yè)每年數(shù)十億英鎊的利潤(rùn)和深厚的政治游說(shuō)資源，并不會(huì)因?yàn)橐患堊h案就消散。一旦未來(lái)某屆政府面臨財(cái)政壓力或政黨博弈，這份跨越代際的禁令隨時(shí)可能松動(dòng)甚至被廢棄。屆時(shí)，“無(wú)煙一代”的構(gòu)想恐將半途而廢。

煙草黑市是另一個(gè)現(xiàn)實(shí)的大問(wèn)題。煙草制品仍在面向前一代人合法銷售，問(wèn)題就會(huì)變成“無(wú)煙一代”合法渠道被堵，需求卻沒(méi)有消失。這幾乎必然導(dǎo)致原本就存在的煙草黑市進(jìn)一步擴(kuò)張。有反對(duì)黨議員指出，2024年英國(guó)完稅香煙銷量為132億支，較2021年的236億支下降了44%，但同期吸煙率僅下降0.5個(gè)百分點(diǎn)。合法市場(chǎng)塌了近一半，說(shuō)明大量的需求流向了黑市。那么這份議案帶來(lái)的，究竟是解決還是轉(zhuǎn)移？

更根本的問(wèn)題在于，這場(chǎng)禁煙運(yùn)動(dòng)只賦予了執(zhí)法部門(mén)對(duì)零售商的罰款權(quán)，卻無(wú)法溯源，觸碰供給端。英國(guó)在全球煙草版圖中處于特殊位置：全球第二大和第三大煙草企業(yè)英美煙草集團(tuán)、帝國(guó)品牌公司總部均在英國(guó)，2025年收入分別達(dá)256億英鎊和322億英鎊，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)分別為116億英鎊和35億英鎊。對(duì)資本雄厚的煙草巨頭，英國(guó)政府不敢動(dòng)刀——限制生產(chǎn)商意味著這些公司全球競(jìng)爭(zhēng)力的下滑、稅收銳減。于是，禁煙的刀子最終只能落在了民眾和零售商身上。

在政黨政治的推動(dòng)下，英國(guó)的禁煙運(yùn)動(dòng)只能搖擺前行。議員們?yōu)椤盁o(wú)煙一代”描繪了光明前景，卻從沒(méi)理順生產(chǎn)和消費(fèi)的關(guān)系。強(qiáng)行推動(dòng)“代際禁煙令”，換回的可能是一個(gè)更加扭曲的煙草市場(chǎng)。18世紀(jì)上半葉，英國(guó)曾掀起禁止杜松子酒運(yùn)動(dòng)，結(jié)果催生了猖獗的私酒黑市和更大規(guī)模的地下消費(fèi)。在當(dāng)前連大麻禁令執(zhí)行起來(lái)都步履維艱的英國(guó)，如果“無(wú)煙一代”最終只是變成“一煙難求的一代”，這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的禁煙運(yùn)動(dòng)，恐怕也只會(huì)成為全球政治發(fā)展史上的一段英式幽默。（作者是上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國(guó)別研究院英國(guó)研究中心智庫(kù)研究員）