最高院：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，是否可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理？

作者：周軍律師.

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在審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件過程中，經(jīng)常會(huì)遇到當(dāng)事人請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)承包地邊界、權(quán)屬范圍等爭(zhēng)議作出處理，其依據(jù)是認(rèn)為土地使用權(quán)爭(zhēng)議應(yīng)由政府先行處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有法定處理職權(quán)。

那么，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，是否可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理？當(dāng)事人又該如何維權(quán)？

最高院2020年《豆永樂、竇文莊鄉(xiāng)政府再審案》中明確：

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，不屬于《土地管理法》規(guī)定的應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理的土地權(quán)屬爭(zhēng)議范疇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無行政處理職權(quán)，僅可進(jìn)行調(diào)解；當(dāng)事人應(yīng)通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟途徑維權(quán)。

本案焦點(diǎn)問題為，豆永樂等人因承包地邊界不清產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，能否要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出行政處理決定。

根據(jù)《土地管理法》（原第十六條）規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，可由鄉(xiāng)級(jí)人民政府處理。但《農(nóng)村土地承包法》第五十五條明確，土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，當(dāng)事人可協(xié)商、請(qǐng)求村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解，調(diào)解不成的，可申請(qǐng)仲裁或直接起訴。同時(shí)，《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十四條第四項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件處理。

本案中，當(dāng)事人系基于集體土地承包取得使用權(quán)，因承包地邊界、范圍產(chǎn)生糾紛，權(quán)利來源是土地承包合同，而非土地所有權(quán)或原始使用權(quán)爭(zhēng)議，故屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，而非土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

從以上法律規(guī)定與裁判精神可以得出以下結(jié)論：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無處理權(quán)：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能作出行政處理決定，僅能進(jìn)行調(diào)解漢中市自然資源局。

2.區(qū)分核心標(biāo)準(zhǔn)：權(quán)利來源是關(guān)鍵 —— 基于承包合同產(chǎn)生的糾紛為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；涉及土地所有權(quán)、未發(fā)包土地使用權(quán)的爭(zhēng)議才屬政府處理的權(quán)屬爭(zhēng)議漢中市自然資源局。

3.維權(quán)路徑法定：當(dāng)事人不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處理，應(yīng)按法定途徑維權(quán)漢中市自然資源局。

此外，法律對(duì)兩類糾紛設(shè)置了不同救濟(jì)渠道。從本案裁判邏輯看，若將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛按權(quán)屬爭(zhēng)議要求政府處理，會(huì)混淆法律適用與救濟(jì)路徑；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)作出處理決定的，法院應(yīng)依法撤銷。因此，當(dāng)事人以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛起訴要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理的，法院不予支持；應(yīng)引導(dǎo)其通過調(diào)解、仲裁或民事訴訟解決。

周軍律師提醒，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛≠土地權(quán)屬爭(zhēng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅能調(diào)解、無權(quán)行政處理。維權(quán)時(shí)應(yīng)先區(qū)分糾紛性質(zhì)：已取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界、合同、流轉(zhuǎn)等糾紛：走協(xié)商→調(diào)解→仲裁→訴訟路徑；未實(shí)際取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)解決，仍有爭(zhēng)議再走法定程序。遇到此類糾紛，切勿盲目要求政府處理；建議及時(shí)咨詢專業(yè)律師，精準(zhǔn)區(qū)分糾紛類型，選擇合法維權(quán)路徑，避免程序空轉(zhuǎn)與權(quán)利受損。

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