申衛(wèi)星：邁向統(tǒng)一、高效、可信的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記——《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記工作指引（試行）》解讀

文 | 清華大學(xué)法學(xué)院教授 申衛(wèi)星

隨著我國數(shù)據(jù)要素化、市場化發(fā)展的不斷深入，數(shù)據(jù)進(jìn)入多源利用、流通交易、資產(chǎn)入表、融資增信乃至司法裁判等諸多現(xiàn)實(shí)場景，各方主體圍繞數(shù)據(jù)形成的產(chǎn)權(quán)安排和變動，需要借助一種能夠?yàn)樯鐣J(rèn)并信賴的方式表征出來，以促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用的便捷順暢，保障數(shù)據(jù)交易安全。《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，要研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式。作為推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度落地的重要舉措，國家數(shù)據(jù)局近日就《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記工作指引（試行）》（以下簡稱《指引》）向社會公開征求意見，在總結(jié)既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對登記規(guī)則作出指引。

一、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的制度定位與實(shí)踐功能

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記，是登記機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的描述、來源、權(quán)利內(nèi)容等進(jìn)行審查，記載數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬等信息，并出具登記憑證的行為。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記兼具內(nèi)部確權(quán)與外部公示兩方面功能。對內(nèi)，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記所登記的是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。登記通過對數(shù)據(jù)來源、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利歸屬等事項(xiàng)的審查和記載，將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的制度安排轉(zhuǎn)化為可識別、可審查、可公示的權(quán)利形態(tài)。在此基礎(chǔ)上，使數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的制度安排獲得具體、清晰的表達(dá)。

對外，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度服務(wù)于我國數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，以促進(jìn)和保障數(shù)據(jù)要素合規(guī)高效流通為導(dǎo)向。數(shù)據(jù)要素市場化配置需要數(shù)據(jù)權(quán)屬清晰，交易基礎(chǔ)明確。但若要求市場主體對權(quán)利來源、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使限制的全部自行調(diào)查，市場主體就需要投入高額的核驗(yàn)成本，交易意愿和交易效率隨之降低。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記通過統(tǒng)一程序和公示機(jī)制，對權(quán)利狀態(tài)形成清晰明確的外部表征，從而通過公示權(quán)利歸屬、權(quán)利內(nèi)容及相關(guān)權(quán)利狀態(tài)，為市場主體提供可供識別和核驗(yàn)的權(quán)利信息，在此基礎(chǔ)上增進(jìn)交易便捷和交易安全，降低識別風(fēng)險，減少交易成本。

二、《指引》的重點(diǎn)內(nèi)容與制度亮點(diǎn)

《指引》圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)遴選把控、統(tǒng)一登記體系、規(guī)范登記流程、健全登記類型、明確登記責(zé)任五個方面，初步搭建起數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記的基本制度體系。其一，在登記主體安排上，《指引》沒有直接指定具體登記機(jī)構(gòu)，也未將登記機(jī)構(gòu)限定于公權(quán)力機(jī)關(guān)，而是在統(tǒng)一條件基礎(chǔ)上通過遴選形成登記機(jī)構(gòu)目錄。這一安排既有助于保障登記的專業(yè)性、公共性與中立性，也為市場主體參與和制度運(yùn)行活力保留了適當(dāng)空間；其二，在登記體系建設(shè)上，《指引》推動實(shí)現(xiàn)公示平臺、登記程序、證書編碼和憑證樣式統(tǒng)一，構(gòu)建全國通用、互聯(lián)互通、互認(rèn)互信的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記體系，回應(yīng)既有實(shí)踐中信息分散、標(biāo)準(zhǔn)不一、公示不暢等問題，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨平臺流通；其三，在登記程序設(shè)計上，《指引》形成了申請、受理、審查、核驗(yàn)、公示、異議、存證、發(fā)證相銜接的鏈條閉環(huán)。針對自行采集、協(xié)議取得、公開收集、衍生創(chuàng)造等不同場景，通過對數(shù)據(jù)描述、來源合規(guī)與產(chǎn)權(quán)明確性的三層把關(guān)，使登記能夠?qū)ν忉尫抛阋宰R別權(quán)利標(biāo)的的明確信號，也降低了實(shí)踐中關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記可能損害在先權(quán)利、甚至為侵權(quán)數(shù)據(jù)提供制度背書的疑慮；其四，在登記類型設(shè)置上，《指引》建立了包括初次登記、轉(zhuǎn)讓登記、變更登記、續(xù)期登記和注銷登記在內(nèi)的登記類型體系，較為全面地覆蓋數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)變動過程。其中，續(xù)期登記特別回應(yīng)了數(shù)據(jù)更新快、價值時效性強(qiáng)的特點(diǎn)，有助于防止登記失真失效，長期沉淀為缺乏現(xiàn)實(shí)意義的“僵尸登記”，進(jìn)而降低市場主體的查詢和識別成本；其五，就數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記過程的不同情形規(guī)定了明確的法律責(zé)任，有助于督促登記機(jī)構(gòu)認(rèn)真履職，確保了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記信息的準(zhǔn)確性、可靠性。

三、以登記機(jī)構(gòu)審慎審查和過錯擔(dān)責(zé)機(jī)制塑造登記公信力

《指引》第18條明確規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)受理數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記申請后，應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)描述的準(zhǔn)確性、數(shù)據(jù)來源的合規(guī)性、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的明確性等進(jìn)行合理審慎的審查。登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請材料不充分時，可以要求登記申請人補(bǔ)充佐證材料，必要時還可以向利害關(guān)系人或其他有關(guān)主體核實(shí)。通過這樣一套審慎的審查機(jī)制，登記機(jī)構(gòu)才能完成登記并發(fā)放登記憑證。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記憑證是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)生命力展開的起點(diǎn)，登記結(jié)果能否在后續(xù)交易、入表、融資、授權(quán)、爭議解決等場景中發(fā)揮權(quán)利歸屬的證明效力，取決于市場是否相信登記信息具有足夠的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可靠性與權(quán)威性。對此，《指引》最后一章明確了登記機(jī)構(gòu)、登記申請人與數(shù)據(jù)管理部門的責(zé)任邊界，并配置相應(yīng)的追責(zé)與救濟(jì)機(jī)制。其中對登記機(jī)構(gòu)設(shè)定了較高的審查義務(wù)與責(zé)任后果，其制度用意即在于通過強(qiáng)化登記機(jī)構(gòu)責(zé)任，提高登記結(jié)果的可信度，從而為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記公信力提供規(guī)范支撐。

依據(jù)《指引》第38條，登記機(jī)構(gòu)對登記錯誤、偽造毀損登記信息、泄露登記資料等行為，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)損害賠償責(zé)任。通過對登記機(jī)構(gòu)施加較強(qiáng)責(zé)任約束，登記機(jī)構(gòu)能夠在受理、審查、記載、公示、發(fā)證等環(huán)節(jié)保持更高水準(zhǔn)的謹(jǐn)慎與規(guī)范，確保登記結(jié)果的準(zhǔn)確性。由此，登記機(jī)構(gòu)責(zé)任一方面構(gòu)成對前端登記審查行為的內(nèi)部約束，另一方面也向市場持續(xù)傳遞登記結(jié)果具有相當(dāng)可信度的制度信號。在此基礎(chǔ)上，登記申請人責(zé)任與數(shù)據(jù)管理部門責(zé)任進(jìn)一步加強(qiáng)了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記行為的內(nèi)外約束。登記申請人對申請材料和權(quán)利陳述的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，并對虛假陳述承擔(dān)相應(yīng)的不利后果乃至民事、刑事責(zé)任，從而在源頭上提高了登記信息的可靠性。數(shù)據(jù)管理部門則對登記活動承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，對失職失責(zé)、濫用權(quán)力、徇私舞弊等行為依法追責(zé)，從外部維持登記制度的穩(wěn)定運(yùn)行。

申請人真實(shí)申報、登記機(jī)構(gòu)審慎審查、主管部門有效監(jiān)管三者相互銜接，共同構(gòu)成數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記責(zé)任機(jī)制的完整結(jié)構(gòu)。在這一責(zé)任體系的支撐下，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)等級結(jié)構(gòu)將在實(shí)踐運(yùn)行中不斷積累制度聲譽(yù)，逐步形成可被交易主體普遍信賴的登記預(yù)期，進(jìn)而更充分地發(fā)揮權(quán)利公示的制度功能。