海洋法公約談判內幕：中日交鋒大陸架劃界

本文轉自《新周報》，據《瞭望東方周刊》。 山旭/文

導讀：對中國而言，歷時9年的第三次聯合國海洋法會議，是重返聯合國后第一次參加的重要國際多邊談判。而從30多年后提出的建設海洋強國的目標來看，它也許是對中國命運影響最為深遠的國際談判之一。

對領海寬度有12種說法

1973年12月第三次聯合國海洋法會議開幕前，陳德恭曾是南京海洋地質研究所的一名工程師。1972年，他調到國家地質局，專門準備應對這次會議。用他的話說，從此改行進入了海洋法領域。

第三次聯合國海洋法會議全部共11期，陳德恭參與了第二期至第十期會議。彼時，全球海洋權益斗爭正達到一個巔峰，其重要背景是，二戰結束后超級大國憑借其全球行動能力，在各大洋劃定勢力范圍。

比如，美國在1945年戰爭結束后立即宣布，毗連美國海岸的大陸架受其管轄及控制。它甚至還在鄰接美國沿海的公海設立漁業區，將對海洋的管轄和控制范圍擴展至領海以外。

于是，南美國家首先面對來自美國的沖擊：美國漁船不斷進入南美沿海，而由于它們的大陸架非常狹窄，無法獲得廣泛的大陸架管轄區。這樣，首先是智利和秘魯，隨后大多數拉美國家都提出，宣布200海里領海或對200海里范圍具有主權和管轄權。

為調解沖突，1958年和1960年召開了兩次國際海洋法會議，但都沒有取得令發展中國家滿意的結果。

而從上世紀60年代起，一種新的礦產資源——錳結核在海底被廣泛發現。它擁有30多種金屬元素，其中大多數在陸地難以獲得。這引發美蘇兩個超級大國以及大型跨國財團向海底進軍，有關海底資源歸屬的問題又成為焦點。

于是，在1970年，第二十五屆聯大決定召開新的聯合國海洋法會議，“第一是解決深海洋底，其次是廣泛討論各種有關問題，包括領海、大陸架、公海漁業和海洋環境保護、科學研究等各項制度。”

但到這次會議開幕時，各國對于領海這一最基本問題的主張其實是千差萬別的，存在從3海里到200海里共12種主要說法。而對于領海的定義，最深刻、直接地反映出各國對于海洋問題的不同態度：美蘇等海洋大國有龐大的商船、漁業船隊，先進的海軍和海洋科研力量，因此積極擴大自由航行的范圍；發展中國家出于國防和保護自身權益的目的，普遍主張較大的領海寬度。

面對海洋大國的拓展態勢，從1950年到1973年，主張3海里領海的國家從40個下降到25個，主張12海里的國家從3個上升到56個。

各行其是的“無害通過”

為了參加第三次聯合國海洋法會議，中國當時由一位國務院領導牽頭，成立了中央層面的談判領導小組，外交部、國家地質局以及當時歸屬國家地質局的國家海洋局、海軍等單位聯合組成中國代表團，參加此次會議。后來中國最著名的外交官，都或多或少參與了這次漫長的談判，比如當時還是中國駐聯合國使團隨員的王光亞。

王光亞

盡管第三次聯合國海洋法會議的主要目的之一就是深海洋底，但因為領海等基本問題尚未解決，直到1977年第五期會議開始，談判其實才真正轉入國際海底開發問題。

而1973年12月開始的第一期會議，主要確定組織、程序以及議事規則。

美蘇要求對實質問題采取“協商一致”，實際上要享有“否決權”。經過激烈博弈，最后決定以三分之二多數通過作為標準。但大會主席仍然發表了一個類似“君子協定”的聲明：盡一切可能在實質問題上采取“協商一致”的方式，在這之前不應啟動表決程序。于是，在近10年的談判中，妥協成為一個關鍵詞，并最終對《公約》的達成及實施影響巨大。

當時，整個會議主要分為美蘇和發展中國家兩大陣營，但各自內部又有分化。比如，蘇聯不像美國那樣具有很長的海岸線，因此更加希望限制沿海國的權利。而在發展中國家內部，又分為沿海國、內陸國和群島國家，以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國家等不同群體。因此，會議形勢錯綜復雜，多個問題交鋒激烈。為照顧各方立場，調和折中不可避免。

比如，中國就堅決支持發展中國家提出的200海里海洋權，認為支持200海里海洋權同反霸權相關聯。最終，會議用有別于領海的200海里專屬經濟區作為折中，還確定了24海里毗連區的概念。這是為保護沿海國利益而設置的特殊區域。沿海國在毗連區享有必要的管制權，并可懲戒違法者。但是，毗連區的管制范圍不包括海底和領空，這與領海有明顯區別。

隨后，談判又進入另一個焦點環節：領海的航行制度。

在之前的相關國際條約中，一切國家的船舶可以在“無害”情況下通過他國領海。這個問題的焦點是，軍用船舶可否如民用船舶一樣“無害通過”，還是必須經過沿海國批準？

海洋大國是這個制度的堅決支持者。蘇聯雖在國內立法規定，外國軍艦通過其領海應經過批準，但在會議上卻主張軍艦可以“無害通過”。

中國在1958年就申明，一切外國飛機和軍艦未經允許不得進入中國領海、領空。從1978年的第七期會議開始，包括中國在內的一些國家不斷聯合提案，要求外國軍艦在通過領海前，應事先通知該國或經該國允許。但在談判中，“無害通過”一直沒有從草案中去除。

到1982年第十一期會議，已經有46個國家支持修正，30多個國家反對。但這時已到談判最后階段，按照程序，如果還沒能“協商一致”，則將表決。海洋大國很可能在表決中失敗，然后拒絕簽署整個《公約》。大會主席為避免會議分裂，一再呼吁不要進行表決，并親自邀請中國等提案國代表與美蘇代表協商。

最后的結果是：既沒有規定軍艦通過他國領海時必須事先通知或得到批準，也沒有禁止沿海國制定法律進行管理。換句話說，各國可在這一問題上自行其是。

而在以后若干年間，各國做法林林總總：有的要求事先通知，有的要求得到本國批準。但總體而言，越來越多的國家要求實現通知或經本國批準。

誰的大陸架

值得一提的是，正是經由此次會議，大陸架概念得到了承認。但是，“相鄰或相向國家間專屬經濟區和大陸架的劃界標準，并沒有明確解決。”比如，兩個國家之間距離小于400海里，就必然存在專屬經濟區劃界的問題。

在這個問題上，存在兩個集團：日本、印尼等23個國家共同提案采取“中間線”原則，它曾被之前的大陸架公約所采用，加上持支持態度的，共有30多個國家。

中國等29個國家則共同提案采取“公平原則”，認為中間線、等距線等只是劃界方法，主要根據公平原則協議解決。支持這個主張的有50多個國家。

中國也是大陸架延伸原則的擁護者，在大陸架問題上主張：大陸架外部范圍不應界定為固定數字，而是按照地貌和地質標準確定。

為此，在第九期會議后期和1981年第十期會議前期，兩個集團各推選10個國家，就劃界標準直接辯論。當時，“像所有聯合國會議一樣，辯論貫穿了整個會議。除了爭取一些中立國家，誰也無法說服誰。而中立國家的態度更多取決于自己的利益關系。”陳德恭說。

大會再次陷入徹底分裂的危險之中。最終，新的折中方案提了出來：既沒有直接提到中間線和等距線，也以“以便得到公平解決”替代了“公平原則”的明確說法。

不過，與各行其是的領海航行制度相似，對專屬經濟區和大陸架內他國軍事活動的規定，也未寫入《公約》，并成了后來一些國際事件的伏筆。

2002年，美國軍用探測船“鮑迪奇”號在黃海與中國漁船相撞。當時美國國防部官員承認，“鮑迪奇”號確在中國專屬經濟區海域內。但是“我們有權呆在那里，他們也有權對我們進行核查！”

正是由于對領海之外專屬經濟區、大陸架等區域軍事活動的分歧，中美對2000年以后發生的數起飛機、艦船沖突事件都各執一詞。