田先紅 |《小鎮里的中國》自序：鄉鎮政權實踐與國家治理效能轉化

田先紅

(華中師范大學中國農村研究院、政治學部教授)

一

本書是我對一個鄉鎮政權運作的觀察與記錄。全書主要試圖回答這樣兩個問題：其一，鄉鎮如何處理農村社會的各種矛盾糾紛，或者如何開展基層社會治理？其二，中國獨特的體制和制度優勢如何在基層轉化為治理效能，從而使基層社會秩序保持穩定？

本書的分析秉持一種國家視角。一方面，以宏觀觀照微觀，試圖在國家治理歷史進程中理解鄉鎮政府治理邏輯的演變，探討國家的轉型和行為變遷對鄉鎮政治運作產生的重要影響；另一方面，以微觀理解宏觀。鄉鎮雖小，機構和職能都不那么完備，但作為國家行政體制的最末端，承擔著國家各項方針政策最終落地的重任。在某種意義上，鄉鎮可謂一個 “微觀國家 ”；透過鄉鎮政府治理問題，我們也可以更加清晰和深刻地理解國家治理及其變遷。

在中國鄉村社會，國家基礎權力就是國家對鄉村社會的滲透能力，是國家建立各類基礎設施，改造、利用地方性知識，培養和管理地方代理人以有效貫徹其決策意圖、實現治理目標的能力。由此，國家基礎權力主要在國家與鄉村社會互動的公共領域中得以體現，而非在官僚體制內部體現。本書所研究的訪矛盾糾紛治理主要局限在基層治理領域，也就是國家與鄉村社會互動（具體表現為鄉村基層干部與農民之間的互動）的公共領域，當然也不排除在具體論述的過程中會涉及基層政權內部的運作。

本書以一個鄉鎮作為研究單位，力圖呈現鄉域內的政治運行實態和復雜的權力關系。它既關注歷史的變遷，同時更注重對當下的考察。它既涵括對各項制度運作績效的思量，同時又不舍棄對過程—事件的分析，以展現行動者在特定關系結構下所采取的行動策略，以及這種策略對制度運作的影響。

這主要出于兩方面的考慮。其一，鄉鎮處于中國國家行政體制的末梢，是國家與鄉村社會發生直接關系的公共領域中的一個直接主體（另一方是農民）。國家有關農村的各項政策的實施最終都要落實到鄉鎮基層政權，要通過鄉鎮干部開展工作。鄉鎮上連官僚體制，下牽一方農民。以鄉鎮作為研究單位，不但可以較好地窺探基層治理狀況和國家與農民的關系，而且能夠較為清晰全面地展現官僚體制的運作邏輯和國家基礎權力的發展現狀。

其二，將鄉鎮作為研究單位，還與本書的具體研究對象相關。信訪矛盾糾紛問題大多產生于鄉鎮基層。也就是說，從鄉鎮基層出發更有利于把握信訪矛盾糾紛問題的根源。另外，根據《信訪工作條例》的規定，處理信訪問題時遵循 “屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，要求把“可能引發信訪問題的矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態 ”，絕大部分的信訪問題最后都要層層下移到基層政權來解決。從鄉鎮一級觀察信訪矛盾糾紛的處理過程，能夠更好地理清基層信訪治理的脈絡。

我從宏觀、中觀和微觀三個層面回應了“中國何以穩定”這一重大命題，接著對鄉村基層信訪治理的內在邏輯進行了總結。在此基礎上，我還進一步厘清了轉型時期國家權力運作的基本理路。基于對國家政權建設理論的反思，我還提出了國家、中間層與農民這一理解鄉村社會秩序的新框架，認為當前鄉村集體組織弱化、直接治理模式的興起給鄉村秩序維系帶來較大壓力。為重建鄉村秩序，有必要再造中間層。

二

我在橋鎮的調研范圍主要包括鎮政府和村莊（社區）兩個層級。田野調查方法既包括深度訪談和參與式觀察，又包括收集相關文獻資料。在橋鎮調研期間，我重點搜集了以下三個方面的經驗資料：

一是橋鎮政府提供的檔案資料。它可分為兩大類：一類是信訪方面的，包括信訪案件記錄，農民上訪時所遞交的材料，市、區、鎮各級政府的信訪情況通報，橋鎮黨委專題研究信訪工作會議記錄，各種信訪統計報表和匯報材料，等等；另一類是涵括橋鎮經濟發展、矛盾糾紛調解等各方面內容的政府工作、政策文件和法律文書等。二是《江華市志》和《余陵年鑒》。這有利于我了解當地的風土人情、經濟社會發展、歷史上的官民打交道情況和當地政府機構設置的變遷等。三是我在田野調查中獲得的訪談和參與式觀察資料。訪談對象主要包括鄉鎮干部、村干部和普通村民等。此外，我還常常在鎮信訪辦、司法所等政府部門蹲點觀察，并隨同鄉村干部下鄉處理各種事項。我還列席旁聽了鎮里的黨政班子成員會、全鎮干部大會、現場工作會等。總體上，橋鎮領導干部對我的調研持開放的態度，我從這些訪談、會議和辦公現場中能夠掌握鎮干部的許多真實工作狀態和過程。

全書共分為六部分。第一部分為 “小引 ”，提出本書的主要研究問題。第二部分（第一章）介紹橋鎮的基本情況。第三部分從 “歷史視角 ”（第二、三章）探討鄉鎮治理的演變。第四部分（包括第四、五、六、七、八章）從 “治理視角”探討了鄉鎮信訪治理的邏輯。其中，“歷史視角”為縱向梳理，“治理視角”為橫向考察，可分別稱為 “歷史邏輯”和 “治理邏輯 ”。第五部分（第九章）以我在橋鎮的最新調研材料為基礎，分析了該鎮信訪治理的最新動態和主要成就。第六部分為 “結語 ”，對全書進行總結和提煉。具體框架安排如下：

在 “小引”部分，以我在橋鎮調研期間聽到的四種具有代表性的話語為基礎，提出本書要探討的主要問題，具體包括：為何基層干群關系會隨著農村稅費改革的推進而發生轉變？鄉鎮干部如何調解各種矛盾糾紛？鄉村基層社會如何保持穩定，如何實現良善的基層治理秩序？中國保持穩定的獨特體制和制度優勢何在？等等。

第一章以我進入橋鎮調研初期獲取的經驗材料為基礎，從主要鎮情、干部日常動態、迎接檢查、維穩工作開展等方面描摹鄉鎮政治運作的基本樣態。

第二章敘述 20世紀 90年代至稅改前基層信訪治理的狀況。該章的論述表明，基層信訪治理的歷史變遷與 20世紀末開始的鄉村治理轉型緊密相連。 20世紀 90年代中后期至稅費改革之前的農民上訪以維權型上訪為主。在此時期，盡管農民上訪問題日漸嚴重，但它并沒有對基層治理造成太大影響。主要原因是在當時的干群關系中，基層政權處于優勢地位，能夠有效應對農民上訪。

第三章敘述稅費改革后的基層信訪治理狀況。相關內容在敘述過程中將結合鄉村治理轉型這一大的研究背景展開。該章分析指出，稅費改革之后，謀利型上訪在農民上訪類型中逐漸凸顯。隨著國家對依法治理、維護農民權利、構建和諧社會的強調，基層政權在干群關系中原先的強勢角色逐漸淡化。部分上訪農戶利用鄉村治理轉型的這一時機，向基層政權提出各種利益訴求，給一些地方的基層治理帶來很大壓力。

第四章探討鄉鎮政府如何處理發展與穩定之間的關系。發展與穩定之間的張力形塑了鄉鎮政府的行為。發展與穩定問題是基層政權面臨的難題。處理發展與穩定關系貫穿基層政權工作的始終。對基層政權而言，發展始終是第一要務。穩定是前提和保障，發展才是目的。但悖論之處恰恰在于，發展往往容易產生新的不穩定因素。在促進發展的過程中，基層政權必須花費許多時間和資源去處理矛盾糾紛，保持社會穩定。

第五章討論基層信訪治理的制度性、結構性因素，探討國家和基層政權的制度供給能力及其實施績效。該章主要闡述縣鄉村三級組織在基層信訪治理過程中的互動關系。上級組織如何采取各種制度措施加強對下級代理人的管理以有效應對上訪問題是該章的重要內容。同時，也討論了各種基礎設施建設及其成效。

第六章側重于討論基層信訪治理中的包保責任制。該章研究表明，國家基礎權力試圖通過包保責任制這種“一對一”的管理方式來加強對上訪釘子戶的行為規范，但是，在流動的鄉村社會里，國家基礎權力難以觸及并規范個別上訪釘子戶的行為，個別上訪釘子戶則能夠避開國家基礎權力的規范，在與鄉村基層代理人打交道時占據主動地位。

第七章專門論述謀利型上訪的治理。該章的分析表明，謀利型上訪的治理是基層信訪治理的核心，謀利型上訪的凸顯及部分上訪者所運用的各種策略對國家基礎權力的效能產生影響。

第八章側重論述特殊時期的信訪治理問題。特殊時期的信訪治理盡管加大了對上訪者尤其是上訪釘子戶的規范力度，但與之相伴的，是部分基層政權對謀利型上訪者的進一步妥協甚至是無原則的退讓。一些謀利型上訪者試探出了基層政權的底線，并在與基層政權打交道時占據主導地位。在這種多回合的反復較量中，謀利型上訪不僅沒有得到有效遏制，反而因為部分基層政權的妥協退讓進一步蔓延。

第九章以我們在橋鎮開展的最新田野調查為基礎，分析了橋鎮近年來在信訪穩定工作方面的最新動態。過去 15年來，盡管橋鎮面臨的一些主要信訪難題沒有發生太大的改變，但橋鎮在信訪治理規范化、制度化、法治化方面取得了較大進展。這得益于上級有關部門多年來在信訪穩定工作方面的關心與指導，得益于黨和國家出臺的大量相關重要方針政策。基層社會不僅總體保持穩定，而且民眾的法治意識、規則意識不斷提高，信訪秩序得到有效維護。

在 “結語”部分，我首先從宏觀、中觀和微觀三個層面回應了“中國何以穩定”這一重大命題，接著對鄉村基層信訪治理的內在邏輯進行了總結。在此基礎上，我還進一步厘清了轉型時期國家權力運作的基本理路。基于對國家政權建設理論的反思，我還提出了國家、中間層與農民這一理解鄉村社會秩序的新框架，認為當前鄉村集體組織弱化、直接治理模式的興起給鄉村秩序維系帶來較大壓力。為重建鄉村秩序，有必要再造中間層。