IMO凈零框架2.0？各國博弈進一步加劇

ISWG-GHG 21將于2026年4月20日至24日召開，MEPC 84會議將于2026年4月27日至5月1日舉行。

繼去年MEPC/ES.2宣布將IMO凈零框架投票議程暫停一年后，原本圍繞中期措施的推進節奏已被明顯打亂。過去數月，各成員國圍繞中期減排措施的i基本原則、合規機制安排、是否設立基金、燃料轉型路徑、生命周期核算邊界以及技術中立等關鍵議題，持續展開密集溝通和磋商。隨著 ISWG-GHG 21 與MEPC 84臨近，相關分歧也逐步通過書面提案集中呈現。

從目前已經披露的公開材料來看，圍繞IMO凈零框架，相關成員國提交的提案和評論文件已明顯分化出幾條不同路徑：有的試圖在現有草案基礎上調整參數、重構合規機制；也有成員明確反對重寫框架，主張盡快恢復通過程序，并圍繞實施細則、基金安排和影響評估繼續完善。而美國依然是一如既往地全盤否定。對國際航運業而言，未來幾周不僅將決定IMO凈零框架能否重新回到通過軌道，也將在很大程度上影響全球航運中期減排規則最終將以何種結構、何種強度和何種節奏落地。

美國：應結束當前IMO凈零框架的所有進程

美國的最新提案是對阿爾及利亞等提交的 84/7/30 的回應，同時也提出自身關于未來國際航運減排規則的政策立場。

提案一開始就指出，美國認為此前在 MEPC 83批準、并在MEPC/ES.2待通過的IMO 凈零框架會對航運業、能源生產者和全球消費者造成嚴重經濟后果，并會推動使用“昂貴、未經驗證且不可得”的燃料，還會使 IMO超出其原有職能，變成一個“全球氣候銀行”。

在程序上，美國提案明確表示，由于當前框架存在重大缺陷且缺乏共識，最合適的路徑是結束對該框架的繼續審議，不再恢復 MEPC/ES.2。提案還認為，原方案本來就以2027年3月生效為前提，但按照 MARPOL公約第16條規定的時間要求，這一時間點已經無法實現；同時，原方案所需的實施性指南也未能及時完成。

對于任何未來可能提出的替代方案，美國提案列出了五項政策要求。第一，不應包含任何經濟性要素，包括財務罰款、碳稅、碳征費、多邊基金或類似安排。第二，不應對任何燃料類型設置限制或懲罰，提案明確提到 傳統燃油/柴油、LNG、核能、生物混合燃以及其他推進技術都不應被排斥。第三，應保障現有船隊運行可靠性，避免影響全球貿易，并明確提出應取消對LNG的懲罰，同時承認生物燃料的可行性。

第四，美國提案提出，應強制退出現有區域性航運減排機制，包括EU ETS，以避免形成重復性制度。

第五，美國提案認為，考慮到全球航運減排規則的重要性，未來任何國際性GHG規則都應采用明示接受（explicit acceptance）程序，而不是默示接受（tacit acceptance）。

提案請求IMO委員會在未來討論任何替代性方案時考慮這些政策立場，并正式決定不恢復MEPC/ES.2。

產油國：提出一套“應形成共識的凈零框架基本原則”

阿爾及利亞、沙特、巴林、阿聯酋、俄羅斯、伊拉克、科威特、索馬里共同提案。

其出發點是，MEPC/ES.2 已決定推遲當前版本 IMO凈零框架的通過，原因之一是成員國之間缺乏共識。因此，聯合提案國表示，希望先提出一組“指導原則”，作為今后繼續討論替代方案或后續框架的基礎。該提案方明確強調，未來任何框架都應以共識為基礎，并應能夠被順利、有效地實施。

在原則層面，該提案方重點提出五類要求。第一，框架要同時服務航運業在本世紀中期前后實現凈零目標，并維護國際貿易、糧食安全、能源安全和經濟發展。第二，框架不應包含“任意設定”的量化參數，相關設計應建立在客觀、基于證據的評估之上，并考慮行業現實、技術成熟度、解決方案可得性，以及發展中國家的具體國情。第三，框架應保持技術中立，不應針對某一燃料或路徑，而應允許包括改裝、創新技術在內的多種減排方案并行。

第四，該提案方強調，框架應反映不同發展階段國家的現實，尊重《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》中體現的“共同但有區別的責任和各自能力”以及不同國情原則，不應施加未經協商的限制或國際性制裁。第五，提案方反對在框架中設置中央統一決定的市場要素，例如固定或強制性的碳價；同時提出，框架不應把氣候行動成本轉嫁給消費者和公眾，也不應限制國際自由貿易體系或破壞全球航運穩定。

從程序上看，該提案方還明確提到，在MEPC/ES.2期間，很多國家反對以默示接受（tacit acceptance）程序推進當前版本框架，而更支持明示接受（explicit acceptance） 或 opt-in 的方式。提案方最后請求委員會審議這些指導原則，并以此指導后續關于替代性可行方案的討論。

阿根廷、利比里亞、巴拿馬：提出“務實版”替代框架

阿根廷與利比里亞、巴拿馬聯合提案方先回顧了當前IMO凈零框架遇到的主要反對意見，包括合規成本、行政負擔、成員國財政影響，以及很多國家對IMO基金的反對。提案方還提到，一些成員認為現有方案對 LNG、生物燃料等過渡燃料不利，GFI門檻也與當前燃料供應和基礎設施現實不相匹配。

在此基礎上，該提案方提出以“更務實”的方案替代現有框架。提案方列出了幾個核心特點：將減排要求與低碳燃料的實際市場成熟度相聯系；采用透明、基于證據的方法納入新燃料；為船東、燃料供應商、造船廠和投資者提供更穩定的預期；堅持技術中立；允許通過pooling、surplus units 等方式激勵超額合規；不設IMO基金，也不設置直接收入征費和基金分配機制；同時鼓勵與現有 CII框架形成協同，并鼓勵船載碳捕集OCCS、風力輔助推進等創新技術。

該提案方最核心的設計，是把可納入GFI軌跡的燃料限定為“商業可行燃料”，并設置三個條件。第一是“可負擔性”，提案方建議燃料成本不高于當前標準船燃市場均價 15%。第二是“可獲得性”，要求全球商業市場份額至少達到 5%，并滿足港口覆蓋、地理分布和主要深海航線相鄰加注點不超過 2,500 海里的要求。第三是“規模化”，即有明確的商業投資、產能、交付、加注基礎設施，以及造船或改裝方面的綁定承諾，證明其具有擴大應用的現實能力。

在計算方法上，該提案方建議先確定 GFIMax和 GFIMin。GFIMax是滿足條件燃料的市場份額加權平均 WtW 排放強度，GFIMin是這些燃料中最低的WtW排放強度。之后，以30年為周期，在GFIMax和GFIMin之間做線性遞減，形成年度GFI減排目標。提案方還建議每五年做一次復審，根據市場上新燃料的可負擔性、可獲得性和規模化情況更新后續30年減排軌跡。

在合規機制上，該提案方保留了transfer、banking和有限borrowing的靈活性機制，并設置了SoC、旗國通知、90 天補救期等執行措施。

三個共同提案國最后強調，現有的IMO凈零框架應被其提出的這套方案所替代。

日本：在現有草案基礎上提出“縮小分歧”的幾個選項

日本最新提案的表述方式與前幾方不同。它沒有直接提出一套完整替代框架，而是說，希望在一年的休會期間提出一些“可能選”，作為成員國繼續討論的基礎，并尋找一個可能的過渡區間。提案也特別說明，這些選項并不代表日本的固定偏好，而是供更廣泛成員討論。

日本提案首先回顧了當前草案下的兩級合規邏輯：Tier 1缺口必須通過繳納GHG貢獻費獲RU來平衡；Tier 2 缺口則既可以通過向 IMO凈零基金繳費獲得RU，也可以通過使用其他船舶轉讓或往年結轉的SU來平衡。隨后，日本概括了在MEPC/ES.2上出現的兩類主要關切：一是“全球性碳稅”因素，即一些成員認為IMO不應對船舶施加財政性處罰，也不應設立超出技術職能范圍的基金；二是目標水平問題，即現有“基本減排目標”和“直接合規目標”實際上過快排除了LNG等某些替代燃料，也與全球燃料供應能力不匹配。

針對第一類問題，日本提出的一個選項是：讓Tier 1的缺口也可以通過SUs來平衡，從而避免強制向IMO凈零基金繳費。提案方用“取消全球碳稅機制”來概括這一思路。

針對第二類問題，日本提案提出可以修訂 基礎減排目標（base target）和直接合規目標（direct compliance target）。提案方建議，可以基于2024年運輸量數據，并假設從2031年起到2050年額外實現15%的能效改善，重新推導base target和direct compliance target，使之仍與 2023 IMO 船舶溫室氣體減排戰略的減排雄心和指示性節點保持一致。提案方還提出另一種選項，即在2028到2035年間direct compliance target設為常數，以便在前期提供更強激勵，同時增強未來幾年合規預期的可預測性。

此外，日本還提出，所有燃料都應從技術中立角度得到適當評估，包括化石燃料。例如，LNG的默認WtW GFI值應基于最新的開采、生產和燃燒技術科學證據來確定；地下天然氣開采過程中的CCS也應能改善其 GFI評價。提案方還提到，如果未來取消強制繳納基金的機制，而完全依賴SUs市場，那么必須保證市場中有足夠的SUs；為防止供給不足，可以考慮允許對經委員會批準的項目進行適當捐款，或者通過系數調整方式增加每年可用的SUs總量。

所羅門群島：明確反對重寫IMO凈零框架

所羅門群島單獨提交提案，核心立場非常明確，就是反對借MEPC/ES.2休會之機，重新開啟一輪新的IMO凈零框架談判。提案強調MEPC/ES.2的提前休會只是推遲了表決，并不意味著IMO凈零框架已經被否決，因此沒有理由把討論重新拉回框架原點。所羅門群島認為，阿根廷等提出的很多想法并不新，在此前長期談判中早已被充分討論，而如果現在重新談，不僅會進一步耗費時間，也沒有現實依據表明能形成多數支持，更不用說達成真正共識。文件還特別指出，當前并不只是有國家認為框架“過強”，也有不少國家——尤其是小島嶼發展中國家和最不發達國家——認為現有框架本身仍然不夠強，不足以應對其所承受的氣候風險。

與此同時，所羅門群島與墨西哥聯名提交了另一份更具操作性的提案，核心訴求是：盡快恢復IMO凈零框架的通過程序，并把工作重心放回現有框架的落地實施上。 兩國認為，現有框架已經是多年談判形成的現實平衡結果，仍是目前唯一同時包含燃料標準和溫室氣體定價機制、并能夠推動《2023年IMO溫室氣體戰略》落實的全球性方案。基于此，提案提出三項具體建議：一是對框架中的相關日期作技術性調整，使其可在2028年生效、2029年1月1日起實施；二是繼續推進GFI計算與核證、ZNZ獎勵、可持續燃料認證、LCA框架以及IMO凈零基金等配套規則；三是將MEPC/ES.2與MEPC 85銜接恢復，以完成IMO凈零框架的正式通過。

小島嶼國家：支持按現狀通過，同時準備“更強版本”作為后手

由斐濟、基里巴斯、瑙魯、帕勞、圖瓦盧和瓦努阿圖提交的文件，立場更為鮮明。文件一方面明確支持按現有文本推進IMO凈零框架通過，認為當前文本仍是現階段最具可操作性的制度基礎；另一方面，也提交了一整套備用修正案，作為框架無法按原樣通過時的替代文本選項。

從內容上看，這套“后備方案”整體明顯偏向強化約束。首先，在年度GFI下降路徑上，文件提出了更清晰且更前置的安排，例如2028年基礎合規目標降幅設為4.0%，到2035年提高至30.0%，并要求在2032年前明確2036年至2040年的進一步參數。其次，在合規機制上，文件保留并細化了surplus units、remedial units和IMO GFI Registry的運作邏輯，允許直接合規船舶獲得surplus units，并用于轉讓、結轉或自愿注銷，同時對其使用期限和登記要求作出更明確安排。更關鍵的是，在補救單位價格方面，這些小島國提出了更直接的價格信號：2029年至2031年期間，Tier 1補救單位初始價格為每噸CO2當量300美元，Tier 2補救單位初始價格為每噸CO2當量380美元，并要求委員會在2029年前確定2032年以后的價格復審與設定機制。

巴西：在現有框架內尋求共識，通過程序與細則推進落地

巴西提案并不主張推翻MEPC 83已批準的IMO凈零框架，也沒有直接要求按現狀原樣通過，而是提出應圍繞“增強清晰度、構建共識性打包方案、鋪設后續程序路徑”三方面推進下一階段工作。提案首先重申，《2023年IMO溫室氣體戰略》已經明確中期措施應同時包含技術要素和經濟要素，而IMO凈零框架正是在這一授權下形成的，其目的在于推動實現減排目標、盡量減少負面影響，并為行業提供統一和可預期的國際規則。

在“增強清晰度”部分，巴西特別強調，應通過更準確的信息說明來減少成員國對現有框架的誤解。提案指出，IMO凈零框架是長期談判和妥協的結果，并非倉促形成；同時，全球統一規則仍是避免各地區和各國分別立法、進而造成效率損失和成本上升的唯一現實路徑。巴西還特別解釋稱，框架中的經濟要素不應被簡單理解為“全球碳稅”，因為購買補救單元只是多種合規方式之一；此外，現有框架原則上并不排斥任何特定燃料或技術路徑，只要符合GFI目標和可持續性標準，包括現有燃料、LNG、生物燃料、e-fuels、氨，以及未來經認證的風助推進、船載碳捕集等方案，都可納入合規路徑。

在此基礎上，巴西提出應圍繞現有文本構建一個更易獲得支持的“打包方案”。該方案包括：以MEPC/ES.2 drafting group整理后的MARPOL附則VI修正案文本為基礎，僅作必要日期調整；優先推進若干實施性指南和工作流，如GFI計算和ZNZ獎勵、糧食安全及不成比例負面影響評估、IMO凈零基金治理與審計及撥付機制、可持續燃料認證；并在相關MEPC會議報告中加入必要解釋性說明。程序上，巴西建議在2026年9月和10月分別安排ISWG-GHG會議和MEPC 85，盡量避開COP31，同時提出如成員國分歧仍大，不應輕易改動MEPC 83和MEPC/ES.2 drafting group已形成的文本。

值得注意的是，中國這次并沒有在IMO凈零框架未來走向上提交任何提案，中國在本次會議的提案，主要是聚焦在一些技術要素的澄清和細化，比如GFI計算，ZNZ獎勵的一些實施細則等等。與此同時，在IMO中具有同樣重要影響力的歐盟，目前由于內部立場分化（如希臘、塞浦路斯等國的反對），尚未就IMO凈零框架形成統一態度，其整體政策取向仍存在不確定性。

在此背景下，IMO凈零框架的下一步走向仍充滿不確定性。本次MEPC 84更多是各方重新凝聚立場、明確分歧的一次“前哨戰”，而非最終決斷。隨著ISWG-GHG 21及后續會議推進，圍繞框架是否恢復通過、是否調整核心機制以及如何平衡減排雄心與現實約束的博弈，仍將持續演進，并在未來一段時間內對全球航運減排規則的結構與節奏產生深遠影響。

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