聚焦兩會 | 山東財政：以“大財政”理念科學謀劃“十五五”開局發展新方向

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2026年2月，中共中央政治局常委、國務院總理李強在山東調研時指出，要深入貫徹習近平總書記關于做好今年和“十五五”時期經濟社會發展工作的重要指示精神，堅持遠近結合，抓好開局起步，靠前發力實施各項政策，堅決把黨中央各項決策部署落實到位，更加扎實有效地促發展惠民生增后勁。正值“十五五”開局之年，為落實中央“統籌兼顧，遠近結合”的總要求，山東財政將如何作為？兩會期間，《新理財》記者專訪了全國人大代表、山東省財政廳廳長李峰。李峰表示，山東財政將以“大財政”理念為引領，科學謀劃未來五年改革發展目標任務和具體措施，推動由“保障型財政”向“引領型財政”轉變，努力為“十五五”時期山東經濟社會高質量發展提供堅實支撐。

本刊記者 馮田田 | 全國兩會報道

插 圖 | 全國人大代表，山東省財政廳黨組書記、廳長 李峰

《新理財》：您如何理解今年的《政府工作報告》的？

李峰：李強總理所作的《政府工作報告》，通篇貫穿習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，是一份高舉旗幟、求真務實、催人奮進的好報告。認真研讀后，有三點突出感受：

一是成績厚重提氣，發展底盤更穩、底氣更足。縱觀整個“十四五”，我國有效應對世紀疫情、外部打壓遏制等超乎尋常的沖擊挑戰，經濟社會發展取得歷史性成就。尤其是過去一年，面對國內外形勢深刻復雜變化，我國經濟頂壓前行、向優向好，高質量發展邁出新的堅實步伐。國內生產總值躍上140萬億元新臺階、增長5%左右，一般公共預算收入完成21.6萬億元，居民人均可支配收入增長5%，等等。這些實實在在的數據，每一個都來之不易、成之惟艱，都充分體現了中國經濟的強大韌性，充分彰顯了中國特色社會主義的制度優勢。特別是去年黨中央、國務院審時度勢、果斷決策，實施更加積極的財政政策，通過適度提高赤字率、增加專項債券額度，接續實施“兩重”“兩新”等一系列精準有力舉措，有效穩預期、擴需求、提信心、添動力，既對推動完成全年經濟社會發展目標任務發揮了重要作用，也為“十四五”圓滿收官提供了堅實支撐。

二是藍圖催人奮進，目標方向更明、抓手更實。《報告》提到，對標黨的二十屆四中全會部署，國家高質量編制“十五五”規劃綱要，擘畫了未來五年發展的宏偉藍圖，明確了經濟社會發展的主要目標和任務舉措，為我們做好各項工作指明了前進方向、提供了清晰指引。在此基礎上，《報告》科學統籌“十四五”圓滿收官與“十五五”順利開局的銜接要求，提出國內生產總值增長4.5%—5%、城鎮新增就業1200萬人以上、居民消費價格漲幅2%左右等一系列年度預期目標。這些指標的設定，契合發展規律，充分體現了穩中求進的工作總基調，為調結構、防風險、促改革留出了充足空間，也為未來五年經濟社會行穩致遠、更好發展打牢了基礎。

三是舉措務實精準，政策協同更強、效能更高。圍繞實現既定目標，《報告》系統部署了建設強大國內市場、培育壯大新動能等10個方面重點工作。提出的具體政策舉措，既有戰略高度、又有執行精度，體系完備科學，協同性強、含金量高，為下步干什么和怎么干指明了方向、提供了遵循。比如，財政赤字率定為4%左右，赤字規模約5.89萬億元，發行超長期特別國債1.3萬億元，專項債券4.4萬億元，保持了支出強度的連續性和穩定性，很好體現了更加積極財政政策的力度。特別是，宏觀政策的協同性提升到了新的高度，《報告》強調，要加強財政、貨幣、就業、產業、區域等政策協調配合。這其中，“財政金融協同聯動”就是關鍵一招。前段時間，國家部署實施了一系列財政金融協同促內需政策，打出了政策“組合拳”，精準激發民間投資，促進居民消費，將有力推動內需成為經濟發展的主動力。

一分部署，九分落實。李強總理2月初在山東調研時，要求山東“堅持遠近結合，抓好開局起步”，并特別強調要“狠抓落實、主動作為”。作為地方財政部門代表，我們將按照中央和省委、省政府要求，迅速抓好工作落實，重點在四個方面下功夫：一是在政策實施上加力提效。不折不扣落實更加積極的財政政策，統籌用好各項政策資金工具，切實把政策紅利轉化為發展動力，鞏固經濟回升向好的態勢，推動高質量發展取得新的更大成效。二是在支出安排上集中發力。嚴格落實黨政機關習慣過緊日子要求，持續深化零基預算改革，大力優化財政支出結構，強化預算績效管理，切實把寶貴的資金用在發展緊要處、民生急需上。三是在風險防控上守牢底線。重視基層財政困難，完善省以下財政體制，持續加大財力下沉，切實兜牢基層“三保”底線。加大存量隱性債務化解力度，杜絕違規新增隱債行為，扎實推進融資平臺和城投公司改革轉型，牢牢守住不發生系統性風險的底線。四是在改革攻堅上勇闖新路。全面深化財政科學管理，確保高質高效完成綜合試點任務，努力形成更多具有山東特色的標志性、引領性改革成果，不斷提升財政管理的系統化、精細化、標準化、法治化水平，為奮力譜寫中國式現代化山東篇章提供更加堅實的財政保障。

《新理財》：“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，為了完成未來五年的改革與發展目標，山東財政是如何謀劃未來五年的財政工作的？

李峰：山東財政堅持統籌兼顧、遠近結合，以“大財政”理念為引領，科學謀劃未來五年改革發展目標任務和具體措施，推動由“保障型財政”向“引領型財政”轉變，努力為“十五五”時期山東經濟社會高質量發展提供堅實支撐。

（一）堅持高點站位、科學謀劃，高質量開展規劃編制工作。一是提高站位抓謀劃。全面對標對表黨的二十屆四中全會部署要求，堅定扛牢“走在前、挑大梁”的使命擔當，圍繞加快建設綠色低碳高質量發展先行區、打造北方地區經濟重要增長極等重大戰略，研究謀劃一批既利當下、又管長遠的務實舉措，著力提升規劃編制工作的政治性、大局觀。二是緊扣主題抓謀劃。牢牢把握推動高質量發展這個主題，聚焦重點領域、關鍵環節，提出契合“十五五”時期階段特征、形勢要求的財政改革發展目標和任務舉措，為加力實施更加積極的財政政策提供方向指引，更好推動全省經濟實現質的有效提升和量的合理增長。三是實事求是抓謀劃。在全面總結“十四五”財政改革發展成效、客觀分析“十五五”經濟社會發展形勢的基礎上，科學謀劃財政重點改革、重點政策、重點工作。在確定各項目標任務時，綜合考慮經濟發展水平、財政承受能力、群眾現實需求等因素，確保規劃有高度、能引領、可落地。四是系統推進抓謀劃。加強與國家層面“十五五”規劃的協調，注重與省委規劃建議和省政府規劃綱要的銜接，確保中央和省委省政府重大戰略、重要部署、重點事項，在全省財政規劃中科學承接、精準保障。

（二）堅持突出重點、分類施策，高水平構建規劃引領體系。一是實施財源建設提質行動，從“被動等錢”轉向“主動生財”，筑牢財政保障基礎。把優質財源培育擺在更加突出位置，統籌好做大總量和提升質量的關系，將財源貢獻作為產業項目財政扶持、績效評價的重要指標，支持構建現代化產業體系，加快發展新質生產力，把財政投入轉化為實實在在的財源。依法加強稅源管控，努力做大財政收入“蛋糕”，為中央和省委省政府重大戰略任務實施提供堅實財力保障。二是實施高質量發展助推行動，從“面上發力”轉向“精準引導”，增強財政調控效能。主動適應經濟形勢發展變化，優化財政政策體系，增強與宏觀政策取向的一致性，提升逆周期、跨周期調節能力。注重效率優先導向，突出競爭擇優支持，放大財政引領帶動效應，推動專項債券、財金資源向項目儲備充足、投資效益高、發展潛力大的地區和行業傾斜。健全促進高質量發展轉移支付激勵約束機制，深化省財政直管縣改革，推動由“扶弱為主”向“扶弱培強并舉”轉變，激發縣域發展活力。三是實施民生福祉增進行動，從“兜底保障”轉向“穩固提質”，讓民生幸福更加可感可及。把保障和改善民生作為永恒主題，堅持增投入與優結構并重，保持民生支出占比穩定在80%左右，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，推動基本公共服務均等化。堅持投資于物和投資于人相結合，聚焦惠民生、補短板、增動能，增加民生保障和相關投資支出，形成消費和投資相互促進的良性循環。堅持盡力而為、量力而行，健全民生政策與經濟社會發展水平動態調整機制，增強政策的可及性和可持續性。四是實施財金聯動賦能行動，從“財政單打”轉向“多方聯動”，放大政策疊加效應。拓展“財金聯動+”新空間、新領域，將更多金融資源引入到市縣基層，為重大戰略實施、重點項目建設提供更加有力資金支持。深化財政政策和金融工具融合，豐富財金聯動載體和實現形式，加強與全國性金融機構的對接聯動，探索更多合作新模式、創新更多金融新產品。增強政府投資基金“風向標”作用，大力培育長期資本、耐心資本，吸引帶動更多金融和社會資本，投資山東、創業齊魯。五是實施財政治理增效行動，從“單兵突進”轉向“系統集成”，深化財政科學管理。以開展財政科學管理綜合試點為牽引，一體推進財稅體制改革，進一步完善綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效的預算管理制度，健全權責清晰、財力協調、區域均衡、保障有力的省以下財政體制，形成系統集成、法治健全、科學精細、規范高效的財政運行機制，不斷提升財政管理系統化、精細化、標準化、法治化水平。六是實施財政安全筑基行動，從“事后應對”轉向“前瞻防控”，筑牢財政安全屏障。牢固樹立底線思維，更加注重未雨綢繆，健全涵蓋源頭治理、監測預警、應對處置的全流程風險防控體系，加大財會監督力度，完善政府債務風險防范化解長效機制，加強基層“三保”全過程管理，促進財政平穩可持續運行，以高水平安全保障高質量發展。

（三）堅持協同發力、跟蹤問效，高標準落實規劃目標任務。一是強化政策協調。根據經濟形勢發展要求，不斷完善財政政策工具，優化政策組合，既著眼于年度經濟穩增長，也關注經濟趨勢性變化，解決中長期結構性、體制性問題，促進經濟長期可持續發展和質量提升。強化宏觀政策取向一致性評估，加強財政、貨幣、產業、就業、消費、投資等政策協調，健全有機統一、協同高效的跨周期政策設計和調節機制，推動經濟運行保持在合理區間。二是強化工作協同。加強與中期財政規劃的銜接，在明晰支出責任的基礎上，結合財力狀況和規劃提出的目標任務，合理安排支出規模和結構，增強對規劃實施的保障作用。加強與年度預算的銜接，將規劃確定的目標細化落實為年度預算執行任務，明確時間表和路線圖，持續推進任務落實落地。做好與部門規劃實施工作的協調配合，加強對市縣財政規劃實施的工作指導，健全完善有利于規劃落實的工作機制。三是強化監測評估。合理把握規劃實施的時間節點，動態開展監測評估，及時發現和解決出現的問題，推動規劃確定的任務落實落地。把監測評估結果作為改進工作的重要依據，推動調整優化重大決策。密切關注形勢變化，準確把握有利條件和不利因素，指導各級積極應對各種困難挑戰，確保順利完成規劃目標任務。

《新理財》：深化零基預算改革是黨的二十屆三中全會作出的重要決策部署，是提高財政資源配置效率、提升財政政策效能的關鍵舉措。請您談一談山東省在深化零基預算改革方面的工作實踐和成效？

李峰：山東省堅決貫徹黨中央決策部署，把深化零基預算改革作為加強財政科學管理的“重中之重”，省委、省政府研究制定改革方案，創新實施“三四五”工作法，系統性重構預算編制體系，打破支出增長慣性，大事要事財政保障能力明顯增強。

（一）做好“三個判斷”，破除基數依賴。針對預算管理中存在的“基數依賴”、支出結構固化等問題，堅持做好“三個判斷”，厘清支出責任、控制支出規模、多方統籌資源，提高財政資金配置效率。強化項目評估論證，做好“該不該拿錢”的價值判斷。一是明邊界，厘清保障責任。支持市場發揮資源配置決定性作用，更好發揮政府彌補市場失靈作用，將市場能辦的放給市場、社會可以做好的交給社會。二是清政策，打破固化格局。對現有支出政策全面梳理、系統評估，優化過度保障、偏離目標、規模敞口政策，整合政策目標相似、資金管理方式相近的支出項目，取消到期、低效無效、不再具備執行條件的政策。三是抓評估，做實項目論證。對確需財政保障的支出事項，堅持“先評估后入庫”，對財政資金1000萬元以上的新增政策和項目開展事前評估，評估論證不充分的一律不得入庫，不予安排預算。強化支出成本控制，做好“拿多少錢”的技術判斷。一是以標準為依據，精準核算。加強支出標準體系建設應用，新制定后勤服務、宣傳視頻制作、信息化建設及運維等支出標準，累計制定人員、公用及項目支出標準500余項，并將支出標準嵌入預算管理一體化系統，作為預算編制的重要支撐。二是以評審為抓手，嚴控規模。將支出總額大、專業性強、技術復雜的項目納入預算評審范圍，嚴格審核項目預算的合規性、合理性、經濟性，防止虛高冒算。三是以績效為導向，獎優罰劣。建立部門自評與財政重點評價相結合的績效評價體系，將績效評價與預算安排掛鉤。創設“末位淘汰制”，對于績效評價末位的項目取消資金安排，對排名后20%的項目壓減下一年度預算規模。強化資金資源統籌，做好“怎么拿錢”的路徑判斷。一是統籌用好市場資金。對具備市場化運作條件的重點項目等，優先通過組建項目公司、市場化融資的方式，拓展資金來源，減少財政直接投入。二是統籌用好非財政撥款。對非財政撥款資金能夠保障的支出，優先使用非財政撥款資金。對收入能力較強的公益二類事業單位，結合單位收支狀況，動態調整基本支出保障政策。2026年納入部門預算的非財政撥款資金，超過相關部門預算安排規模的60%。三是統籌用好財政支持方式。對執行中新增當年支出的政策，按照“進一退一”“進一退多”方式，優先通過調整既有支出結構解決；對工業、農業農村等領域的財政獎補類政策，探索建立中期評估分年補助機制，拉長補助周期，平滑年度投入壓力；對發展類支持政策，強化財金協同聯動，綜合運用股權投資、風險補償、貸款貼息等政策工具，發揮財政資金乘數效應，引導金融和社會資本投向關鍵領域、重點產業、重大項目。

（二）把握“四個原則”，分清輕重緩急。面對“錢少事多”的現實矛盾和財政收支平衡壓力，創新實施“輕重緩急”分類保障機制，推動有限財政資源向重大戰略任務和基本民生保障聚焦聚力。對“三保”等剛性支出“應保盡保”。據實足額測算安排支出，特別是在“三保”保障上，省級加大對下轉移支付力度，推動所有縣設立工資專戶、財政困難縣設立民生專戶，建立全過程管理機制，壓實分級工作責任，省市縣一體守牢兜實“三保”底線。對國家和省有投入要求和具體標準的支出“盡力而為”。堅持支出事項與年度預算同步謀劃、全面銜接，指導部門按照支出標準、投入責任等科學測算資金需求，全力籌措資金，予以重點保障。結合我省實際及財力情況，合理確定年度工作任務，針對交通、教育、水利等領域建設項目多、任務重的情況，組織部門深入謀劃，將省級資金與中央資金、專項債券拼盤使用，積極申請超長期特別國債支持，形成資金合力。對部門合理需求“量力而行”。嚴格落實中央厲行節約和黨政機關習慣過緊日子各項規定，嚴控一般性支出，大力壓減非急需、非剛性支出，日常公用經費定額標準連續7年壓減至少10%，實施“三公”經費限額管理，嚴格新增資產配置。

（三）建立“五張清單”，打破部門界限。為打破預算安排中的部門基數，創新建立預算支出“五張清單”管理機制，各部門同類支出同一“賽道”安排預算，實現資金跨部門統籌配置。支出清單化管理。根據支出類型，建立“三保”和債務還本付息、公共服務、產業發展、重點建設、政務運轉“五張清單”，將部門支出全部納入清單，按照“分支領域—政策任務—具體項目”的結構分級管理、動態調整，實現一張視圖管到底。預算限額化控制。年度預算安排中，充分挖掘財力空間，統籌本級收入、上級轉移支付、專項債券等，確定可用財力規模。在足額保障“三保”和債務還本付息支出基礎上，綜合確定其他“四張清單”和各分支領域的預算限額，推動財政資金向重點領域傾斜。項目一體化排序。清單內，各部門同類支出納入同一領域統一尺度審核，結合輕重緩急分類和項目排序情況，確定具體項目年度預算規模。通過變“按部門審核”為“分領域審核”，打破部門固有基數，重點支持成熟度高、效益好的項目，實現多中選好、好中選優。

作者：《新理財》記者 馮田田

編輯：牧魚

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