城市年鑒2025｜制造業降碳：擴大綠電應用，落地能碳平臺

2025年，“雙碳”目標的推進進入關鍵階段，新能源發展與碳管理都迎來了新的窗口期。

2025年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，加快建設新型能源體系，積極穩妥推進和實現碳達峰。12月，中央經濟工作會議提出，深入推進重點行業節能降碳改造，加快新型能源體系建設，擴大綠電應用。

一方面，新能源出力提升面臨挑戰。一是自身屬性帶來的波動性、不穩定性問題；二是中國新能源裝機總量已經突破17.6億千瓦，裝機超過煤電，但其在發電量和終端消費中的占比提升卻比較緩慢。為此，2025年2月出臺《關于深化新能源上網電價市場化改革 促進新能源高質量發展的通知》（簡稱“136號文”）。

另一方面,“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面轉型。“十五五”期間，全國實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，建立地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡五位一體的碳治理體系。

在實現“雙碳”目標中，能源是主戰場，電力是主力軍，新能源發展是落實碳減排目標的重要手段。澎湃研究所研究員梳理了2025年制造業降碳大事件（14件事，9座城市），并邀請中國國際工程咨詢有限公司資源與環境業務部氣候應對處處長木其堅、清華四川院電力市場與碳市場研究所副所長蔡元紀，重點聚焦化解新能源消納難方面的具體措施，回顧總結2025年制造業降碳的重點議題，分析展望2026年能源轉型的發展趨勢。

2025制造業降碳大事件

零碳園區

·2月，常州發布《進一步支持企業創新發展的若干政策》，提出對列入市近零碳園區試點計劃的園區，最高支持50萬元。對完成試點創建并通過驗收的近零碳示范園區，最高支持50萬元。對新認定的省級及以上零碳工廠、零碳工業園區，最高支持100萬元；對新認定的市級近零碳工廠，最高支持50萬元。

·3月，無錫發布《無錫市零碳園區建設三年行動方案（2025—2027年）》,提出以打造零碳園區為主要任務，推進零碳工廠、源網荷儲一體化項目、虛擬電廠、零碳服務機構4大配套行動，著力構建以園區為主陣地的零碳產業生態體系。到2027年底，完成10家以上零碳園區項目的建設與驗收，建成20家以上零碳工廠。

·8月，常州發布《國家碳達峰試點（常州）實施方案》，提出持續開展零碳試點建設，到2030年，培育（近）零碳園區30個、（近）零碳工廠60家以上，積極爭創國家、省級零碳園區（工廠）。

·8月，鹽城市大豐區公開征求《鹽城市大豐區零碳試點獎補政策實施方案（試行）。對新納入到國家級零碳園區建設試點名單的園區，給予不超過100萬元的一次性建設補助；對通過評估驗收正式創成國家級零碳園區的，再給予不超過100萬元的資金獎補。

·11月，成都發布《國家碳達峰試點（成都）實施方案》，提出支持建設一批近零碳排放園區、零碳園區，有計劃、分步驟推進園區循環化改造和低碳化零碳化改造。到2030年，建成近零碳排放園區達20個。積極爭取國家和省級碳達峰碳中和財政政策支持，加大對節能環保、新能源等領域低碳零碳項目支持力度。

·11月，福州發布《福州市關于推動工業綠色低碳發展若干措施》，支持條件成熟的綠色工廠、綠色工業園區對照相關標準開展低零碳升級改造。對達到國家級和省級低零碳工廠標準并經評審公告的企業，在省里獎勵資金的基礎上，市級再給予50%配套獎勵；對達到省級零碳工業園區標準并經省工信廳評審公告的工業園區，給予50萬元一次性獎勵；對達到國家級低零碳等相關標準并經國家工信部評審公告的工業園區，再給予100萬元一次性獎勵。

·12月，廣州發布《廣州市人民政府關于印發美麗廣州建設規劃綱要（2025—2035年）的通知》，豐富“零碳+”建設場景。提出分批推進有基礎、有條件、有意愿的工廠、園區、社區、公園等主體開展（近）零碳場景建設，探索具有廣州特色的（近）零碳建設路徑。研究制定廣州市（近）零碳場景建設實施方案，分類制定（近）零碳項目評價標準體系。

碳管理

·1月，成都發布《關于組織申領和兌付2025年度零碳券的通知》，6月發布《成都市發展和改革委員會關于組織申領和兌付2025年度第二批零碳券的通知》。“零碳券”分為能力建設零碳券、碳足跡認證零碳券、碳核算零碳券、碳減排掛鉤貸零碳券。

·4月，上海發布《上海市2025年碳達峰碳中和及節能減排重點工作安排》，提出研究制定“十五五”碳排放雙控考核辦法，推動綠色低碳供應鏈建設，建立完善產品碳足跡背景數據庫，落實綠證與能耗雙控政策銜接。

·6月，蘇州發布《蘇州市加快經濟社會發展全面綠色轉型實施方案》，從產業、能源、交通、城建、科技等十大領域推出23項具體任務，著力推動經濟社會發展綠色化、低碳化，加快實現全面綠色轉型。

·7月，常州發布《首席雙碳官制度建設實施方案（試行）》，充分發揮首席雙碳官在行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等工作的管理作用、智囊作用和紐帶作用，推動建立全市首席雙碳官制度。

·8月，常州發布《常州市人民政府關于印發國家碳達峰試點（常州）實施方案的通知》，提出基于碳排放統計核算及碳預算管理成果，按照“碳排放強度約束性管理+碳排放總量彈性管理”原則，以轄市區和重點行業領域為對象，研究建立碳排放管控機制，完善激勵約束措施，促進碳要素精準有效配置。

·8月，上海發布《上海碳市場全面深化改革行動方案（2026-2030年）》，提出將上海碳市場打造成為具有一定國際影響力的碳交易、碳金融、碳定價和碳創新中心。按照“降門檻、擴類別、增種類”的推進方式實施市場擴圍。自2026年起，石化化工等高載能行業、數據中心的納管門檻降至年排放1萬噸二氧化碳當量。

·10月，杭州發布《關于印發杭州市推動碳排放雙控工作十條的通知》。將碳排放強度降低指標納入全市和各區、縣（市）國民經濟和社會發展“十五五”規劃及相關重點規劃。2026年，構建完善電碳測算模型，開展碳排放預算執行動態監測。鼓勵有條件的開發區（園區）創建國家和省級零碳園區，積極探索綠電直供模式。

2025：轉向“碳雙控”，新能源發展與碳管理聯系更緊密

第一，零碳園區在空間布局上，承擔著引導產業跨區域優化配置的功能。2025年7月，國家發展改革委等三部門印發《關于開展零碳園區建設的通知》，支持有條件的地區率先建成一批零碳園區，在資金安排、要素保障、技術支持、金融服務等方面給予必要支持，推動綠電直連、新能源就近接入增量配電網等綠色電力直接供應模式在國家級零碳園區落地。10月，國家發展改革委黨組書記、主任鄭柵潔表示，“十五五”時期，力爭建成100個左右國家級零碳園區。12月，國家發改委等三部門發布首批52個國家級零碳園區建設名單。

零碳園區的政策重點更側重于資源稟賦。通過在中西部等綠電資源相對豐富地區建設零碳園區，引導部分東部產業有序轉移，不僅能為欠發達地區提供新的低碳增長點，也有助于在全國層面實現碳排放的優化配置。“十五五”期間，東部地區將面臨更嚴格的降碳要求，若不進行產業結構優化，新項目的落地空間將進一步受限。對東部地區而言，產業轉移并非“被動讓出”，而是為新興產業、高附加值產業騰挪空間。

第二，綠電直連并非普適性解決方案，而是針對特定需求的策略。2025年5月，《國家發展改革委 國家能源局關于有序推動綠電直連發展有關事項的通知》（簡稱“650號文”），提出探索創新新能源生產和消費融合發展模式，促進新能源就近就地消納，更好滿足企業綠色用能需求。目前，全國已有十余個省區發布了地方性綠電直連政策，并開展首批試點案例。多地提出支持傳統高耗能行業、數據中心、風光新能源等重點用能行業建設綠電直連項目。

只有當企業有明確綠色電力需求，且區域資源與經濟條件允許時，綠電直連模式才具備實際價值。首先，其適用對象是受外部出口要求約束的企業，如面向歐盟市場的制造業，這類企業因碳關稅或碳足跡核算必須使用綠電，從而有了對綠電直連的需求。其次，區域資源稟賦也是關鍵因素，如果當地新能源資源豐富且開發成本低，經濟性可提升，綠電直連模式才有可行性。

第三，進入“十五五”時期，碳排放約束從宏觀目標逐步下沉到城市層面，碳排放不再只是環境議題，而將成為深刻影響城市競爭力和發展模式的重要變量。“十五五”規劃建議明確，實施碳排放總量和強度雙控制度。完善碳排放統計核算體系，穩步實施地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度。對許多城市而言，真正的挑戰已不再是是否重視“雙碳”，而是如何在既定目標下實現精細化管理，建立相對完善的城市級碳管理體系變得愈發關鍵。這將對城市治理能力提出更高要求，涉及城市管理者在政策設計、管理工具運用以及治理智能化水平等方面的綜合能力。對城市管理者而言，這不僅是壓力，也是推動治理能力升級的動力。

2026：進一步探索零碳園區建設，碳管理融入地方發展

圍繞新能源發展和碳管理兩大主線，制造業降碳在能源轉型方面，還存在哪些待解難題？2026年又有哪些發展趨勢？對此，澎湃城市報告采訪了中國國際工程咨詢有限公司資源與環境業務部氣候應對處處長木其堅、清華四川院電力市場與碳市場研究所副所長蔡元紀。

澎湃城市報告：2025年，圍繞新能源發展、碳足跡管理，推動制造業降碳方面有哪些值得關注的議題？體現了怎樣的能源轉型發展趨勢？

木其堅：2025年有很多值得關注的議題，如綠電直連，零碳園區，碳市場等，但本質上都是為了實現“雙碳”目標要求，順應“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變所作出的一系列政策部署，尤其集中在電力系統上。

從能源角度分析，降碳主要依賴能源結構、用能效率兩方面。能源結構的變化，在指標上主要體現為可再生能源消費占比，用能效率則主要體現在單位GDP能耗上。在用能效率方面，空間提升正在收窄。與歐美國家相比，中國單位GDP能耗偏高，并非效率不足，更多源于產業結構差異。當前，歐美國家制造業長期外流，第三產業占比更高，而中國制造業比重較大。從統計角度看，產業結構中“第三產業”占比越高，整體能耗和碳強度指標往往越低。因此，要保障供應鏈、產業鏈的安全穩定，結構節能的實際空間越來越小。

因此，要完成更高水平的碳強度下降目標，主要依靠可再生能源的進一步發展。但近年來，中國可再生能源消納方面還面臨一些現實問題。短期內，價格政策對可再生能源特別是光伏企業的投資積極性產生了一定影響，這在一定程度上增加了“十五五”碳排放雙控目標實現路徑的不確定性。

蔡元紀：2025年，綠電直連和零碳園區是企業關注的重點。盡管綠電直連討論熱度高，但適用企業數量有限，實際案例不多；零碳園區與國家規劃緊密關聯，對產業布局影響顯著。國家首批零碳園區的建設進展、實際落地效果，及隨之而來的第二批試點政策調整，都將對后續路徑產生重要影響。相關配套政策能否真正落地、是否具備可復制性，將決定零碳園區能否成為中國邁向碳中和的重要試驗樣板。未來，圍繞園區層面，可能會出現多種技術路徑和實施模式并行探索的局面。

此外，2025年還有其他值得關注的熱點方向。一是出海合規和綠電認證，包括碳關稅、碳足跡核算及國際標準更新。企業出海面臨合規挑戰，需要與國際標準更好對接、保持同步。二是儲能不僅是新能源的輔助工具，也形成獨立、龐大的市場賽道，其安全性、穩定性和經濟性成為討論重點。三是能源與數字化的耦合，AI在能源管理、綠電交易、碳足跡核算及零碳園區建設中得以應用，隨著能源與數字化的深度融合，將持續推動行業智能化升級，帶來技術發展和投資機會。

澎湃城市報告：“綠電直連”與“零碳園區”建設的關系如何？地方應如何根據當地資源稟賦，進行綠電直連、零碳園區相關規劃？

木其堅：綠電直連的核心特征是以負荷主體為中心，由可再生能源通過直連線路向單一電力用戶供給綠電，用于滿足自身負荷需求。在現階段，其僅支持的是“單一主體”，多主體負荷中心模式尚未正式放開。

零碳園區中的綠電直供，則以園區為主體，電力系統作為園區基礎設施統一建設，具備多負荷中心、多法人主體的可能性。例如，以一家龍頭企業為核心、上下游配套企業集聚的園區，為滿足范圍三排放管理需求，更適合通過園區層面的綠電直供實現整體覆蓋。

零碳園區的意義并不僅限于“用綠電”，其在碳管理和產業發展層面承載的功能，超過單一的綠電直連。對部分高度自律的企業而言，零碳園區不僅意味著用能成本趨于可控，還意味著其綠色屬性具備高度確定性，從而在全球供應鏈中更具競爭力。這也使得零碳園區在招商引資中具備潛在優勢，前提是其能源基礎設施和運行機制設計得當。

當前，不少綠電政策和零碳園區設計，更強調資源稟賦和產業協同，客觀上也承載著引導部分東部產業向中西部轉移的政策意圖。對北京、上海這樣的超大城市來說，單位GDP碳排放水平本已較低，進一步下降的空間有限。這些城市在新一輪發展中，仍有吸引部分先進制造業回流的現實需求。因此，城市碳管理更強調精細化和差異化路徑選擇，而非簡單復制零碳園區模式。

澎湃城市報告：隨著綠電直連、零碳園區在政策層面和實際落地的推進，將如何影響各地園區、企業的能源轉型？

木其堅：當前的電網結構在保障安全和規模調度方面具有顯著優勢，但在可再生能源高波動性的特征下，也逐漸暴露出匹配度不足的問題。因此，業內開始提出是否可以通過區域性、局部性的“電力網絡”，提高可再生能源就近消納的比例。

隨之而來的，可能是商業模式的深刻轉變。在零碳園區或綠電直連場景下，收益結構將顯著復雜化。企業不再只是向電網售電，而可能同時向終端用戶售電、供熱，參與虛擬電廠、儲能調峰和需求響應等多種業務。其角色將從單一電源供應商，轉變為綜合能源服務商。但也存在一些問題，比如這種綜合能源服務模式的“收支平衡”能否成立，目前尚無成熟案例可供驗證。

可以預見的是，從今年到未來一兩年內，類似的市場化嘗試將陸續出現。一旦商業模式跑通，對園區和企業的吸引力，很可能體現在綜合用能成本的下降，而不單純是電價本身的降低。在零碳園區或綠電直供場景下，電價未必顯著下降，但通過多能互補，綜合用能成本存在下降空間。這也進一步體現出綜合能源服務商的重要性，其是否具備為園區乃至企業提供整體能源解決方案的能力，將成為未來五年內極具觀察價值的新商業形態。

澎湃城市報告：2026年，隨著“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變，各地在推動制造業降碳方面存在什么難題？企業如何建立“能碳管理平臺”？

木其堅：“十五五”期間，“雙碳”目標將納入對各省發展的評價體系中。但真正承接這一考核壓力的將是城市層面。對城市而言，落實碳排放雙控目標的關鍵在于，建立和實施碳預算制度。碳預算既是一項技術制度，也是一種新的發展治理方式。這種以碳為約束條件重新審視區域發展路徑的思路，正在逐步成型。地方政府要清楚自身在規劃期內的碳排放目標，理解這一目標與經濟總量、產業結構及重大項目間的關系。在此基礎上，需建立一套清晰、可核查的“碳賬本”，清楚當前碳排放水平、剩余碳排放空間及是否存在超支或結余，并建立相應的政策工具體系。

當前，很多地方長期面臨碳核算方面的現實難題。不少城市尚未建立能源平衡表，直接制約了碳核算工作的開展。即便在數據完備的情況下，時效性問題依然突出。因此，各地開始探索更具操作性的解決路徑。一些城市嘗試借助電力數據更新快、覆蓋廣的特點，通過“電-碳模型”對當前碳排放水平進行動態估算；也有地方通過立法手段，明確重點用能和重點排放單位的數據報送責任；還有城市從金融體系入手，將碳數據與融資、授信等工具掛鉤，倒逼企業提升碳管理能力。

蔡元紀：在制造業降碳方面，挑戰主要在于工業生產的剛性。對于鋼鐵、化工等傳統重工業而言，絕大部分排放來自核心工藝環節，而非用電量。如果企業希望降低排放，通常需要通過調整生產甚至限制產量實現，因此降碳空間比較有限。

因此，AI賦能的能碳管理平臺顯現出價值。工業企業尤其是傳統制造業，通常缺乏專業的碳管理人員。通過AI平臺，可實現對生產流程的碳排放數據識別和分析。平臺能結合國家和行業的標準，精準評估企業各環節的排放水平，識別排放高于平均水平的關鍵環節，為企業提供重點降碳方向。當前階段的重點是建立數字化基礎設施，摸清企業“碳家底”，明確碳排放數據和潛在改進空間。尤其對中小企業而言，每個企業單獨建設碳管理系統成本高，由政府或行業搭建公共平臺更為高效。可以通過政府牽頭建設基礎底座，先在園區和重點企業試點，再逐步推廣到更多企業。

澎湃城市報告：2026年是“十五五”的開局之年，也是“能耗雙控”轉向“碳雙控”的第一年，未來圍繞新能源發展、碳管理，制造業降碳有哪些主要的發展趨勢？

木其堅：2026年，綠色低碳不再只是能源結構的調整，而是會進入企業的生產經營全過程，甚至影響個人的生活方式。同時，也將孕育大量新的商業機會和技術創新。新的技術路線、產業形態、投資方向和市場主體都可能在這一輪轉型中加速涌現，一批具有競爭力的企業也將隨之成長，而傳統企業則會在壓力之下倒逼深度改革。

第一，圍繞低碳轉型的新技術、新應用也將不斷涌現。例如，AI與能源系統、碳管理的結合具備發展潛力。隨著綠電直連、零碳園區等制度層面的突破逐步推進，AI有望通過更復雜、更智能的模型，幫助企業優化用能策略，真正實現精細化管理。

第二，一些新興產業的快速發展，也將進一步放大綠色能源的需求。以算力中心為例，其對穩定、低碳電力的依賴度極高。在綠電直連的過程中，如何實現高效、綠色的制冷，如何保障電力系統的穩定性，都會催生新的技術需求和市場空間。

第三，碳相關工作的重視程度將持續提升，對管理精細化、科學化的要求也會越來越高。在實踐中，碳與能源數據的統計和管理之所以在不同地區存在差異，很大程度上源于成本和資源配置的考量。從長遠看，隨著降碳目標逐步趨嚴，數據透明度和精細化管理將成為趨勢，并可能倒逼地方經濟發展方式作出實質性調整。

《澎湃城市觀察》推出年度策劃《城市年鑒2025》。6位研究員主筆，6大領域，80座城市，總結2025，預見2026。

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