城市年鑒2025︱城市更新：單體改造到系統煥新的戰略轉型

天津天拖片區城市更新項目。新華社 資料圖

2025 年，是中國城市更新從“破題”走向“立制”的關鍵一年。這一年，中央層面的頂層設計完成了清晰的“立柱架梁”，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推動城市高質量發展的意見》，城市更新被明確為新時期推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動。這標志著，中國城鎮化正式告別以大規模增量建設為主的“青春期”，全面邁入以存量提質改造和增量結構調整并重的“成熟期”。

各地政府以此為藍圖，結合自身稟賦，展開了路徑各異但內核統一的生動實踐。城市更新已從局部的、分散的“項目改造”，全面升維為關乎城市長遠競爭力的系統性戰略行動，不僅是推動城市高質量發展的必由之路，還是實現人民群眾對美好生活向往的內在要求。

澎湃研究所研究員梳理了2025年重要的城市更新行動（26個事件，15座城市），總結年度城市更新進展，并邀請亞洲建筑師協會主席、上海市城市更新專家委員會副主任委員、澎湃城市更新專家顧問伍江和中國建筑學會副理事長曹嘉明，分析現象背后的原因，展望2026年中國城市更新新趨勢。

昌平的城市更新，從“心”開始，向“新”而行。用更系統的布局、更創新的舉措，持續激活城市內生動力，推動城市內涵式發展，讓人民城市的幸福底色在每一處更新場景中愈發鮮明厚重。新華網 資料圖

2025 中國城市更新大事件

中央頂層設計與布局

3 月，住房城鄉建設部印發《城市更新典型案例(第二批)》，涵蓋8大類41個案例，如江蘇省南京市頤和路歷史文化街區保護更新項目、上海市靜安區錦滄文華改建項目等，旨在全國推廣可持續更新模式。

5 月，中共中央、國務院印發《關于持續推進城市更新行動的意見》。明確到2030年的目標，提出加強既有建筑改造利用、推進城鎮老舊小區整治改造等八大任務和建立健全城市更新實施機制、完善用地政策等六大保障，旨在建立可持續的更新模式。

6月，財政部、住房城鄉建設部聯合發布《2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果公示》，計劃補助總額超200億元。名單在延續對超大特大城市支持的基礎上，首次將蕪湖、宜昌等高能級三四線城市納入，支持方向也從基礎民生延伸至消費提振。

7月，中央城市工作會議明確提出，“以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質 提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效”。明確了城市更 新作為建設現代化人民城市的重要途徑和主要方式方法， 部署七方面重點任務。

12月，全國住房城鄉建設工作會議在北京召開。會 議全面盤點2025年工作，指出2025年城市更新取得重 要進展，包括完善城市體檢與更新一體化推進機制、推進 建立城市更新規劃實施體系及一大批城市更新項目落地 實施等。

地方模式探索與行動

3月，深圳市住房和建設局關于印發《關于規范城市更新實施工作的若干意見》。優化規劃與調控，合理減少 規劃商業建筑面積，審慎新增更新單元計劃。創新安置模 式，提出建立“房票”制度，探索補償安置多元化。

3月，《廈門經濟特區城市更新條例》實施。允許危房翻改建、老舊小區自主更新項目在符合規劃的前提下適 當增加居住建筑面積。將綜合評議出讓等經驗法定化。采 用“附條件出讓”等模式破解歷史文化保護類項目的資金 平衡難題。

成都玉林東路風貌更新。（四川省住房和城鄉建設廳 資料圖）

3月，成都市住房和城鄉建設局與成都市財政局聯合印發《成都市城市更新行動計劃(2024—2026年)》。建設期內計劃打造“金角銀邊”點位600處，提出5項重 點任務，包括城市地下管網更新改造、城市污水管網全覆蓋樣板區建設、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造、 健全工作機制模式。

3月，《杭州市城市更新專項規劃（2024—2035年）》獲批，這是浙江省首部獲批的市級更新專項規劃。在全市 劃定95個市級更新片區，并從中選取30個作為近期重點實施片區（如上城區老城傳統風貌片區等），推行一體化統籌。

杭州城市一景。視覺中國 資料圖

3月，全國首部城中村改造條例實施近一年之際，廣州出臺《關于城中村改造項目規劃建設保障性住房的意見》，明確城中村改造地塊除安置房外的住宅用地規劃建筑面積，應當按照不低于10%的比例建設保障性住房。

6月，浙江省城鄉環境建設提升領導小組辦公室公布了首批25個具有典型引領價值的城市更新項目。包括東清大廈（商住兩用高層樓宇消防改造）更新項目等，杭州市7個項目成功入選，數量居全省首位。

6月，《蘇州市城市更新條例》正式實施。作為江蘇省首部城市更新地方性法規，該條例系統總結蘇州試點經驗，構建了“城市體檢—專項規劃—項目庫—年度計劃—項目實施—效果評估”全流程更新機制，為下一階段工作提供法治保障。

6月，《鄭州市深化青年發展型城市建設行動方案》出臺，打造“青年安居宜居幸福地”。實施青年優居行動，每年投入運營公寓不少于2萬套（間）；深化青年安居工程，推進配售型保障性住房規劃建設，支持靈活就業青年自愿繳存住房公積金，實現鄭州都市圈住房公積金互認互貸。

7月，全國首個省級層面的城鎮社區更新條例——《浙江省城鎮社區更新條例》正式施行。該《條例》針對老舊小區、城中村、現代產業區等不同類型社區，制定、微改造、精提升規劃引領、整村統籌人才安居、創新賦能等分類指導標準。同時建立多元資金保障體系，通過設立基金、創新 PPP 模式、引導金融支持，保障條例落地實施。

8月，中山發布《中山市好小區好房子建設指引（試行）》（下稱《指引》），在廣東省首創“小區+房子”一體化評價體系，為新建及既有住宅小區提供全周期技術規范，并在住宅隔聲、空間、朝向、開裂等民生痛點問題上作了明確規定。

8月，無錫市宣布啟動并加快建設30個連片更新先導區，涉及龜背城、老東門片區、鳳棲灣科創產業園等多個核心區域，旨在通過連片改造提升城市能級。無錫市住建局工作人員透露，30個先導區均著眼韌性城市建設，提升居民“感受度”。

8月，北京市規劃和自然資源委員會印發《關于加快推動存量地區控制性詳細規劃編制和實施管理工作的通知》，鼓勵各區以規劃街區為基本單元，通過“四步走、八清單”的方法，滾動策劃生成具體實施項目，持續推動存量街區更新。

9月，上海在全市范圍劃定40個商務單元，首批啟動10個試點單元，首次對商務樓宇進行大規模更新。首批試點包括小陸家嘴、虹橋商務區、蘇河灣等，首次把視角從單體建筑轉向區域整體，強調功能混合與差異化定位，而非單純追求高端化。

南京長江大橋與城市天際線。視覺中國 資料圖

9月，“2025南京市城市機會清單”在2025南京金洽會開幕式上發布。清單推出10個具體項目，向市場釋放合作機遇。例如：新街口原新華社地塊，位于城市核心，屬于煥新投資促進類項目。

9月，大連市自然資源局出臺《大連市低效用地再開發試點實施方案》。指導屬地政府開展低效用地調查認定摸排，通過推動低效用地再開發，實現城市功能完善、產業升級和資源資產質效提升，形成一批可復制可推廣的政策、制度和實踐成果。

10月，重慶市印發《重慶市持續推進城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》。出臺《關于支持高質量開展城市更新十七條措施》強化金融支持，在規劃、土地、審批、資金等方面提供系統政策保障。明確九大重點任務，包括打造朝天門-解放碑等風貌展示區、推進城中村改造等。

11月，《南京市城市更新專項規劃》發布。確立了 “34個更新片區—62個更新規劃單元” 的空間管控體系，推動從“零星更新”向“大片區統籌”轉型。規劃部署了美好家園營造、城市活力煥新、產業空間增效、名城保護復興等八大更新行動。

11月，武漢市城市更新工作推進會召開，宣布將啟動實施第一批80個“小而美”城市更新片區。會議解讀了《武漢市實施“五改四好”加快推進高質量城市更新行動方案》，“五改”包括既有建筑改造利用、老舊小區改造提質、老舊街區改造提升、老舊廠區改造煥新、城中村改造提速，“四好”就是好房子、好小區、好社區、好城區。

12月，成都城市更新集團有限公司正式成立。定位為成都市國有資本城市更新專業化平臺，成都城市更新集團將深入研究城市更新規律，大力探索場景營造和運營模式創新，拓寬“政銀企校社”聯動渠道，加快構建“留改拆+長效運營”機制，進行存量空間改造、綜合片區更新。

12月，2025（第十九屆）城市發展與規劃大會在廣州召開。大會透露，廣州正積極謀劃和推動一大批危舊房自主更新項目落地實施，目前已形成1個試點工作方案、275個儲備項目、58個研究項目和17個試點項目，并將分階段逐步實施。

12月，北京市規劃和自然資源委、北京市住房城鄉建設委聯合印發了《北京市城市更新范圍內無手續建筑認定處理指導意見（試行）》，加快推進城市更新項目實施。建立以法律法規實施節點為界，結合歷史規劃管控范圍及實施時序、建筑用途、公益屬性、規劃兼容性等標準的分類處置規則，為歷史遺留問題提供精準化解路徑。

從黃浦江和蘇州河的濱水空間實現公共化轉型，到舊里弄、老街區的改造更新，上海以“傳承不泥古、創新不離根”的智慧，構建出“人民性、系統性、可持續性”的城市更新范式。圖為從北外灘空中俯瞰陸家嘴。新華社 資料圖

十五城更新譜系：多元路徑下的共同內核

2025年城市更新工作的首要特征是中央層面完成了系統性的制度構建，徹底明確了“為什么更新”、“更新什么”以及“怎么更新”。

全年最核心的頂層文件《關于持續推進城市更新行動的意見》，并非單一工程指令，而是確立了“人民城市人民建、人民城市為人民”的根本宗旨，將城市更新的最終目標錨定在 “打造宜居、韌性、智慧城市” 上。文件及后續政策反復強調 “先體檢、后更新” 的鐵律，標志方法論的根本轉型，這意味著，過去基于主觀判斷和土地財政驅動的“項目制”更新，正式讓位于以問題為導向、以數據為支撐的 “診斷治療式” 更新。文件同時也宣告著工作內涵的全面拓展，頂層設計將更新內涵從“老舊小區改造”這一熱點，系統拓展至 “好房子、好小區、好社區、好城區” 的“四好”建設鏈條。這一鏈條涵蓋了從單體建筑到城市區域的各個尺度，并重點納入了 “加強城市基礎設施建設改造” 和 “修復城市生態系統” 等關乎城市安全韌性的“里子”工程，以及歷史文化保護傳承等“靈魂”工程，形成了全維度、全生命周期的更新任務體系。

綜合波瀾壯闊的地方實踐，2025年中國城市更新行動呈現出以下鮮明主題：

1、片區統籌與整體更新成為主流：過去針對單棟建筑的“點狀”更新，正加速向“片區整體更新”轉變。上海的商務單元更新、北京的街區更新和廣州的片區謀劃都體現了這一趨勢。

2、政策體系與規劃引領持續深化：多地發布綱領性行動計劃與專項配套政策，如重慶、成都的三年計劃，北京、重慶的專項指導意見，為更新工作提供了系統性、可操作的框架。

3、更新對象與模式日趨多元化：更新重點從傳統的老舊小區，擴展到商務樓宇（上海）、存量街區（北京）、工業遺址（杭州）、危舊房（廣州） 等領域，并探索“政府主導+社會資本參與”等多元模式。

4、強調公共利益與高質量發展：更新工作更加注重補齊基礎設施短板（成都）、完善公共服務、保障公共安全（杭州消防改造），并追求經濟、社會、環境效益的統一（廣州三階段目標）。

5、從“政府主導”到“多元共治”：成都的協同共治、武漢的“住宅合作社”、溫州的“征租并舉”等模式，拓寬了社會力量參與渠道。

廣州市新街村、大陵村城市更新效果圖

以人民為中心，以安全為底線，以可持續為目標

城市更新，不再只是舊城修補的“選擇題”，而是關乎城市安全、民生福祉與經濟活力的“必答題”，是一場從“有沒有”向“好不好”深刻轉型的城市系統革命。

2025年12月22日至23日，全國住房城鄉建設工作會議在北京召開，全面盤點2025年工作，指出“城市更新取得重要進展”。會議強調，2026年是“十五五”開局之年，做好住房城鄉建設工作意義重大，要著力抓好4方面工作：推進現代化人民城市建設、著力穩定房地產市場、加快建筑業提質升級、夯實高質量發展基礎支撐。

住房城鄉建設部部長倪虹在《求是》雜志發表《高質量推進城市更新》，提出要著力營造高品質生活空間、著力激發城市發展活力、著力提升城市安全韌性、著力提高城市治理水平。

澎湃研究所研究員采訪中國建筑學會副理事長、《建筑實踐》主編曹嘉明及亞洲建筑師協會主席、上海市城市更新專家委員會副主任委員伍江，總結剖析2025年城市更新實踐，展望2026年城市更新工作。

澎湃城市報告：《關于持續推進城市更新行動的意見》將城市更新定義為“綜合性、系統性戰略行動”。這一“戰略行動”與過去的“舊城改造”最本質的區別是什么？

曹嘉明：以往舊城改造的概念是拆舊翻新，而現在是綜合性、系統性來思考城市問題，尊重城市的適應性更新，空間維度的范圍更大，時間維度的謀劃更遠。核心區別是目標從“土地增值”變為“系統優化”，舊改是房地產開發邏輯，更新是城市治理邏輯。在這個過程中各方主體又完成了角色重塑，政府從“操盤手”轉為規則制定與底線監管者，市場從“開發商”轉為長期資產運營商，市民從“被動搬遷者”轉為全過程參與者。

澎湃城市報告：從2024年起，中央財政就支持部分城市實施城市更新行動。2025年第二批支持名單中，將蕪湖、宜賓等7個三四線城市納入，這釋放了什么信號？您認為三四線城市的更新，應如何推進、提升？

曹嘉明：將資源和支持范圍從少數高能級城市，擴展到更多區域節點型城市，旨在促進不同規模城市的協調發展。現在我們到全國各地去的話，有些地方還是有城鎮化上半場的思維慣性，以項目開發來帶動發展，這在三四線城市或者說在越小的城市往往越明顯。

許多三四線城市擁有非常優越的稟賦，比如江西廬山，以“自然與人文完美融合”為核心價值入選《世界遺產名錄》，是為數不多的世界自然文化雙遺產，雖然年游客量數百萬量級，但消費有限，特別是前些年擴張型、同質性的建設造成的爛尾和浪費成為提升國際旅游勝地的障礙，其根本原因是理念的轉變和缺失業態的規劃等。建議以國際一流的旅游資源對標國際一流的旅游勝地，借鑒“他山”經驗，比如加拿大班夫國家公園“分區管控+社區參與”模式、法國普羅旺斯“塞尚IP+全域場景”模式。應該意識到的是，目前的發展階段，城市更新不是做加法了，而是如何高質量發展，應當從開發思維轉向運營思維，比如新西蘭皇后鎮的“全域規劃委員會”，去實現“山上”和“山下”的互動，讓廬山行不僅是單純的景區打卡。

這種有優越稟賦且未充分挖掘的案例還有很多，這次入選名單的宜賓也是如此。宜賓李莊古鎮是《中國建筑史》的誕生地，“棟·梁——梁思成林徽因學術文獻展”目前正在這里舉辦。充分挖掘在地核心價值，圍繞其進行各個維度的升級轉型，強調“因地制宜”與綜合效益。

澎湃城市報告：“十四五”規劃明確提出城市更新行動，五年來取得重要進展。2026年是“十五五”的開局之年，您認為城市更新工作面臨哪些重點難點？

伍江：首先講上海，面臨三個方面挑戰：一是由于較早建立了“點（文物建筑、優秀歷史建筑）線（風貌保護道路、河道）-面（歷史文化風貌區、風貌保護街坊）”等類型覆蓋完善的保護對象體系和“最嚴格的保護制度”，在城市更新的推進中面臨的問題更復雜，保護和發展的矛盾更加明顯，比如老城廂的再生問題。二是老百姓的急難愁盼和可持續發展長遠目標之間的矛盾，老百姓往往關心的是當下過得好，如何在歷史文化保護和可持續發展的框架下解決老百姓需求。三是上海在邁入現代城市以來的一百多年都被管理得很好，喪失了自下而上的發展動力，自主的城市更新就變成一個挑戰。當然好的方面是，上海經濟發展的能力強大，人才隊伍也很容易去意識到這些復雜問題。

全國范圍內，我認為關鍵詞還是“高質量發展”。中央城市工作會議明確提出，“以推進城市更新為重要抓手”，“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”，這是針對全國提出的。首先是應保盡保、以用促保，將保護理念融入更新的全流程和各環節；其次城市更新的工作重心已從過去注重外在形象，轉向推動城市的高品質和內涵式發展，更多的關注就是整個城市的基礎設施的運行水平提高、綠色生態水平的提高、城市韌性的增強，包括歷史文化的盡可能地傳承。

澎湃城市報告：黨的二十屆三中全會提出建立可持續的城市更新模式和政策法規，新的一年，對于可持續的城市更新模式您有哪些期待？

伍江：我認為不要把這個模式想象成是一個完整的系統，有了它就像有了靈丹妙藥，所有的人跟著走就行了。這個模式指的是所有的不同節奏、不同環節、不同領域都會有不同的參數疊加在一起，這才是所謂大模式。

澎湃城市報告：有哪些政策、舉措將取得一些決定性或者推動性作用？

伍江：在目前階段，我覺得最重要的還是自上而下地由政府先出臺政策，哪些“城市更新行動”可以做。比如說買了房子以后，在居民樓里開店是不被允許的，而事實上，現在很多活力就來自城市功能的混合。這次中央城市工作會議，有關領導在講話中提出，要推進土地混合開發利用、用途合理轉換，其實現在的制度暫時還做不到（土地混合開發利用）。

《澎湃城市觀察》推出年度策劃《城市年鑒2025》。6位研究員主筆，6大領域，80座城市，總結2025，預見2026。

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