杜魯門未經國會授權即對朝鮮開戰創美國歷史先例

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美國的戰爭決策權由國會掌握，戰爭指揮權歸于總統，這是由美國憲法規定的。

在朝鮮戰爭之前的歷次重大戰爭中，戰爭決策權基本是由國會行使和控制的。朝鮮戰爭爆發之后，杜魯門總統完全未與國會磋商也未請國會批準就將美軍投入了戰斗，從而將美國引入了其歷史上第一場既未宣戰也未經國會批準的大規模戰爭中。

他的戰爭決策行為與模式與美國憲法及有關法律的規定相去甚遠，也與美國歷史上的戰爭決策模式大相徑庭，在美國戰爭決策史上開創了由總統而不是國會決定戰爭的先例，對美國的戰爭決策權和之后的戰爭決策模式產生了極大影響。

以朝鮮戰爭為分水嶺，國會在戰爭決策中的地位和作用發生了根本性變化，由獨霸戰爭決策權轉為戰爭決策中的次要角色，而總統則開始成為事實上的戰爭決策者。

戰爭決策權原本只在美國憲法中有所規定，由于聯合國憲章的出現，國會為保障自己的權力，于1945年通過了《聯合國事務參與法案》，對戰爭決策權加以明確。但自朝鮮戰爭以后，聯合國授權卻成了總統不經國會同意參戰的重要依據。

涉及總統的戰爭權力，憲法中只有一條規定：“總統為美國陸、海軍總司令，民兵在征召服役后亦歸總統統帥”。

這樣，憲法事實上將戰爭權力劃分為戰爭決策權和戰爭指揮權，決策權力為立法權力，隸屬國會，指揮權為行政權力，歸于總統。

上述權力的劃分和解釋，在憲法起草和交付各州批準的過程中獲得了一致認同。雖然后來行政部門（總統）和支持總統擁有戰爭權力的人，在朝鮮戰爭以后對憲法起草和批準過程中有關戰權的爭論作了有利于擴大總統權限的解釋，但“圍繞憲法中關于戰爭權力條款的爭論和投票表明，只有國會才有權發起戰爭，總統被明確排除了戰爭決策權力，總統僅被授予了反擊入侵的權力。”

在關于戰爭權力條款的草案中，國會一開始被授權“開戰”。查爾斯·平克內提出國會立法程序“太慢”，無法應付緊急情況，麥迪遜和艾爾布力奇·蓋里隨即提議，將“開戰”改為“宣戰”，使總統可以“有權反擊入侵”。

盧福斯·金對此改變的解釋是，“開戰”會使國會參與到“執行戰爭”的行政事務中，作為立法機構，國會只應負責戰爭決策，而讓行政部門去“執行戰爭”。經此解釋，麥、艾二人的提議以9對1的比例獲得通過。期間，皮爾斯·巴特樂曾提議授予總統“開戰”的權力，但無人贊同，羅杰·謝爾曼表示反對：“總統應有權反擊入侵，但不能有權開啟戰端”。

蓋里說他“從沒想到在共和制的國度里會有人提議賦予行政部門單獨宣戰的權力”。喬治·梅盛發言“反對將戰權授予總統，因為無法完全相信總統。”

在隨后各州批準憲法的過程中，上述共識也一再被重申。在賓夕法尼亞州，詹姆斯·威爾遜指出：

1945年在I舊金山通過的聯合國憲章第7章第42條規定：安理會“得采取必要之空海陸軍行動，以維持或恢復國際和平及安全，此項行動包括會員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動”。第四十三條規定，會員國在安理會發令時，可“依特別協定供給為維持國際和平及安全所必須之軍隊，”“特別協定應規定軍隊之數目及種類，其準備程度及一般駐扎地點”，特別協定“應由安理會與會員國或若干會員國之集團締結之，并由簽字國各依其憲法程序批準之”。

同年，在參議院審議批準聯合國憲章過程中，就“特別協定”應“由簽字國各依其憲法程序批準”的解釋問題爆發了激烈爭論，焦點是“特別協定”應以條約對待，由參議院批準還是應由兩院共同以立法形式批準，杜魯門總統在波茨坦獲悉爭議之后發回一封電報，承諾在談判該類協定時他“將請求國會以適當的立法形式予以批準”。因此達成諒解，參議院得以通過了聯合國憲章。

同年，美國國會又通過了《聯合國事務參與法案》，規定了美國參與聯合國事務的具體程序和細則。法案第6節明確規定，“授權總統與安理會談判（憲章第43條規定的）特別協定，協定須經國會以法律或聯合決議的形式批準”。

1949年，國會又對上述法案做出修正，在第6節后加入第7節，授權總統可以應聯合國之邀提供部隊參加“和平解決爭端”，但只限于“擔任觀察員、警衛和非作戰任務，一次不超過1000人”，并明確此授權“不包括聯合國憲章第7章所列之軍事部署”。

因此，無論是聯合國憲章還是《聯合國事務參與法案》都未授予總統經聯合國批準即可動用美國軍隊投入戰爭的權力，戰爭決策權仍然屬于國會。

從憲法生效到冷戰開始的大約160多年間，雖然也有許多未經國會授權的武裝沖突，但多限于與加勒比海小國之間，規模有限，而且大部分是連總統也未事先授權或知曉的指揮官們的現場決定。在所有大規模的武裝沖突中，戰爭決策權基本上掌握在國會手中，國會多以宣戰或立法授權的形式行使戰爭決策權力。

1798-1800年與法國的海上沖突，是美國建國后經歷的首次嚴重沖突。

由于沒有公開宣戰，這次戰爭在美國歷史上被稱為“準戰爭”。但是，這次戰爭實際上事先獲得了國會的一系列授權，戰爭決策權一直掌握在國會手中。

“沖突一開始，亞當斯總統就召集國會舉行特別會議，磋商決定他們認為能夠保障合眾國安全的措施，國會隨后通過了十多項法律，授權總統進行戰爭”。

“在軍事方面，亞當斯極少在未事先獲得國會批準前采取行動”。

與地中海沿岸非洲國家的所謂“野蠻國之戰”跨越了杰斐遜和艾迪遜兩任總統，作為國會權力提倡者和擁護者的他們，更是對國會的戰爭決策權尊重有加，軍事行動均事先取得國會授權。

美國公開宣戰的第一次戰爭是1812年開始的與英國的“第二次獨立戰爭”，戰爭實際上完全是由國會決定進行的，主張與英國開戰的主要是來自西部和南部各州的議員。艾迪遜總統一開始不主張戰爭，但國會的壓力太大，總統不得不同意，因為在他看來，“戰爭決策是一項重大問題，憲法明智地規定了由政府的立法部門去決定”。

1846-1848年的美國和墨西哥之間的戰爭，是美國公開宣戰的第二次大規模全面戰爭。因波爾可總統命令美軍有意挑釁，美墨之間爆發了沖突，波爾可遂到國會宣稱“墨西哥跨過了美國的邊界，入侵了美國領土，并在美國領土上殺害了美國人”，國會因而宣布：“鑒于墨西哥的行為，墨西哥和美國已處于戰爭狀態。”波爾可總統雖然挑起了沖突，但他并未聲稱自己有權決定戰爭，而是要求國會宣戰。

事后國會兩院于1847年開始對戰爭原因進行調查，眾議院在1848年投票通過了對總統的指責，宣布“美國總統以違憲和不必要的方式引發了戰爭”。

南北戰爭爆發時，國會處于休會期，林肯總統發布命令征召了各州民兵并對反叛各州進行封鎖，但總統對自己是否有權做出上述決策并不太肯定，國會復會后他向國會做出解釋，國會以立法形式對林肯總統的行動進行了追認。

1898年爆發的美國和西班牙之間的美西戰爭是由國會主動提出和決定的，“麥金萊總統不情愿地被美國國會‘引導’入了戰爭之中，美西戰爭的爆發是國會的意志體現，而國會是順應了民意，這一點毫無疑問”。

美國參加第一次世界大戰的決策，雖有威爾遜總統的作用，仍然是由國會做出的。大戰一爆發，威爾遜就宣布美國將保持中立，但由于德國的無限制潛艇戰政策，美國開始傾向英國。在德國拒絕放棄無限制潛艇戰之后，威爾遜于1917年2月斷絕了與德國的外交關系，并要求國會授權他武裝美國商船，執行“武裝中立”的政策。

鑒于德國潛艇依然攻擊中立商船，“武裝中立”已不可行，總統于4月2日召集兩院特別聯席會議，要求國會對德國宣戰，四天以后，參眾兩院分別經過辯論和投票，決定對德宣戰。

第二次世界大戰爆發以后，雖然羅斯福總統內心一直認定美國需要加入同盟國作戰，但由于中立法案和戰爭決策權的限制，他不得不煞費苦心，用“租借法案”給盟國以力所能及的幫助，而美國參戰的戰爭決策，一直等到日本偷襲珍珠港之后，方由國會兩院以正式宣戰的方式做出，第二次世界大戰也成為以國會為主決定并公開宣戰的最后一場戰爭。

1950年以前，“從未有法官、總統、議員或評論家提出總統有法定權力發起戰爭”，但朝鮮戰爭徹底改變了這種情況，杜魯門總統在戰爭爆發后將國會排除在戰爭決策之外，首開了總統決定戰爭的先河。1950年6月24日朝鮮戰爭爆發。

當天杜魯門不在華盛頓而是在密蘇里州的家鄉獨立城度周末。6月25日下午，應美國要求，安理會召開會議并通過決議，呼吁交戰雙方立即停止沖突，撤回三八線。傍晚，杜魯門返回華盛頓，并立即召開國務卿、國防部長、三軍部長和參謀長聯席會議成員會議，討論對策。

26日，杜魯門宣布，“根據安理會的決議，美國將全力支持安理會制止對和平的嚴重破壞”，當日傍晚，杜魯門命令美國海空軍投入戰斗，命令立即生效并執行。

這是美國邁入戰爭的第一步。

27日中午，杜魯門召集國會部分領袖和部分相關委員會成員，向他們通報了情況和自己的決定，并拿出一份總統關于決定將美軍投入戰斗的公告給他們念了一遍。公告宣布：“安理會號召聯合國所有成員提供一切援助以貫徹安理會決議，因此，我己命令美國海空軍向韓國政府軍提供保護和支持。”

議員們還被告知美國海空軍部隊已投入戰斗，但政府并不準備投入陸軍部隊。沒有議員對總統的決定提出批評，公告在會議進行期間即向全國和世界發布。

需要指出的是，杜魯門在公告中所引用的安理會第二次會議決議當時并不存在，總統公告發布幾個小時以后第二次會議才得以召開，而號召聯合國所有成員提供一切援助的會議決議更是直到晚上11點45分才得以通過。

對此，國務卿艾奇遜在其回憶錄中也承認不誤：(26日晚)總統關于美軍參戰的“命令立即發出并得到執行。原定星期二(27日)上午召開的安理會會議因印度代表要等待國內指示而推遲到下午，這樣一來，號稱是支持27日決議的美國的一些（軍事）行動，實際上在決議做出之前就已發布命令并實施了”。

下午，兩院議員們得知總統決定后大部分表示支持，但參議院中以亞瑟·沃特金斯為代表的幾個議員對總統的決策權提出了質疑，認為總統應事先知曉國會并取得國會同意，而不能將國會排除在決策過程之外。

28日下午，參議員羅伯特·塔夫特在參議院發表演講，對杜魯門的決策提出了最重要的批評，指責總統在決定參戰之前未取得國會授權，僅僅是通知部分議員他已做出了違背憲法的行政決定，給了國會一個既成事實。

他還提出對此問題進行全面辯論，因為杜魯門的“決定是總統對部隊使用權力的徹底僣越，如果連參議院都不加抗議和阻止就讓事情過去的話，那我們就是徹底永遠地終止了憲法單獨賦予國會的宣戰權”。

另有幾個議員發言，提出總統可以指揮美軍在38度線以南作戰，但無權進入以北地區。

29日，杜魯門在新聞發布會上面對美國是否已處于戰爭之中的提問時否認美國已投入戰爭，他借用在場的一位記者的說法，稱美軍的行動是聯合國的“警察行動”。

但這一說法隨即被他自己的決定推翻。當天晚上，杜魯門決定美國海空軍攻擊38度線以北地區的朝鮮軍事目標，并授權投入陸軍占領釜山的港口、機場和通信設施。

30日晨，杜魯門批準立即從日本派遣一個加強團的陸軍作戰部隊入朝參戰，上午，他決定盡快派遣兩個陸軍師奔赴前線并發布了命令。至此，杜魯門已在未經國會批準的情況下將美國投入了一場大規模的戰爭當中。

中午，在做出上述決定之后，總統召集部分國會領袖和議員進行第二次情況通報，宣布他已命令美軍地面部隊保衛南朝鮮。

在場的共和黨參議員肯尼斯·惠理表示反對總統的決定，認為總統應當在將陸軍投入作戰之前事先咨詢國會。白宮也向媒體正式宣布了總統的最新決定。

下午，惠理在參議院繼續批評總統未經國會授權卻按聯合國決議行事，認為總統應事先召集國會聯席會議，尋求國會支持。但他同時申明，他并不指責總統的動機，只反對總統做出決定的違憲方式，并不反對決定本身。

7月3日，在國務院代表政府所作的正式解釋中，聯合國安理會的決議和總司令的憲法權力被宣布為總統未經國會批準而參加朝鮮戰爭的法律依據。按國務院的說法，“作為美國軍隊總司令，總統對軍隊的使用擁有全權”。

朝鮮戰爭以后，這兩條就成了總統們行使戰爭決策權的重要論據。

美國參加朝鮮戰爭的決策是由總統在短時間內一個人做出的，國會未能參與其中。杜魯門對戰爭決策權的行使，既與美國憲法規定南轅北轍，也違背了聯合國憲章和《聯合國事務參與法案》，更與美國歷史上戰爭決策權由國會行使的傳統大相徑庭，因而從一開始就招致了不少批評，朝鮮戰爭更被稱為“杜魯門先生的戰爭”。

因為這些原因，杜魯門政府從未公開承認朝鮮戰爭是戰爭，1952年11月，在艾森豪威爾已因提出結束戰爭的口號而當選為總統之后，杜魯門仍滑稽地堅持這場雙方投入幾百萬兵力、已持續兩年多且仍在進行的戰爭“不是戰爭”，是“聯合國為阻止侵略的警察行動”，以至于1953年春天，聯邦地方法官哈里·威斯托佛在審理與朝鮮戰爭有關的一起案子中寫到：“我們十分懷疑，這個國家還會有人覺得正在朝鮮進行的這場沖突不是戰爭而是其他什么東西。”

表面上看來，朝鮮戰爭爆發突然，戰爭局勢發展極快，總統必須迅速做出決策，而征得國會同意會拖延時間，影響戰局。

但這只是表面現象，其背后有著更深層次、更為復雜的原因。

一方面，威爾遜和羅斯福總統在一戰和二戰爆發前已開始運用總統的權力和影響對美國的戰爭決策發揮重大作用，總統已經能夠“引導”國家進入戰爭，強勢總統已開始凸現，而杜魯門個性又堅定果斷，有些獨斷專行，不太喜歡國會拖泥帶水的風格；另一方面，由于一戰后國會阻撓《凡爾賽條約》的通過，美國未加入國聯，使美國在一戰后未能在國際舞臺上發揮與其實力相應的作用，加之中立法案的通過，使羅斯福總統和美國未能對納粹勢力的發展做出及時反應。

從而促進了二戰的爆發，對這些歷史教訓的反思和懊悔，使得許多人和一些國會議員相信，總統掌握的信息和情況比國會更多，行政部門在外交和戰爭方面比國會更有經驗，因而在突發危機時比國會更適合作決策，在當時東西方對抗的不穩定局勢下，這種看法尤其普遍。

再一個原因，也是最重要的原因，是當時的冷戰背景，朝鮮戰爭爆發時美國國內反共意識盛行，兩黨在極力反共的外交戰略上業已形成共識，在國際和國內政治雙重背景下，大部分國會議員不敢在突發危機面前挑戰總統的決策，害怕被人指責為不愛國或對共產黨軟弱，因此，當時絕大多數議員對杜魯門的決定是支持的，來自少數共和黨議員的批評，也僅限于總統未事先征得國會同意這一點。

就連國會中的強勢人物，參院共和黨領導人塔夫特，也不得不在抨擊杜魯門未經國會批準擅越戰爭決策權的同時，數次申明自己并不反對總統做出的決策本身，而是反對總統做出決策的方式，并且保證：“如果（總統）提交決議，要求批準使用業已派往朝鮮的部隊并全力支持他們已在進行的作戰，我會投票同意的。”

以上原因使得杜魯門當時對是否經過國會批準并不十分重視，但這個當時似乎是無所謂的問題，卻隨著朝鮮戰爭的漸入困境受到了越來越多的指責，成為使民主黨丟掉多年所把持的總統寶座的重要原因。

朝鮮戰爭的決策模式對后來美國的戰爭決策權力和戰爭決策模式產生了巨大影響。這種影響體現在近期和遠期兩個方面。

從近期來講，杜魯門在朝鮮戰爭中受到的批評促使艾森豪威爾總統吸取教訓，重視在處理危機時加強與國會的磋商與合作，并事先取得國會的支持和授權，這就導致了1955年關于臺灣海峽的決議和1957年中東決議的出臺，1964年東京灣決議的出籠與此也有一定的關系。

表面上看，這些由國會事先通過的決議體現了國會的戰爭決策權力和總統對國會權力的尊重，但實際上這些決議都是空白支票，動用軍事力量投入沖突的時間、地點、對象和期限，全由總統決定，總統才實際擁有決策權力，國會的決策權僅流于形式，無形中受到了極大削弱。

從長遠來看，朝鮮戰爭打破了由國會掌控戰爭決策權的傳統，開創了總統個人決定戰爭的先例，也開啟了美國戰爭決策史上由總統決定戰爭的新時代，對總統和國會在決策過程中的地位及作用都產生了深遠的影響。

自朝鮮戰爭起，總統開始以身為武裝部隊總司令及取得聯合國安理會授權或履行條約義務等為依據公開聲稱自己有權決定將軍隊投入戰斗，從而將美國引入戰爭，這在以后的越南戰爭、海灣戰爭、科索沃戰爭以及其他諸多的小規模戰爭和沖突中都有體現。

而與總統的戰爭決策權力日趨膨脹相反，國會的權力則逐漸喪失，從主角淪為配角。從朝鮮戰爭一直到科索沃戰爭，國會幾乎被排除出了戰爭決策過程，用政治分析家詹穆斯·桑德奎斯特德的話說：“二戰前國會專斷時緊緊抓在手中的‘戰爭與和平’的決策權，幾乎已完全從其掌控之中滑脫了。”

盡管國會在1973年越過尼克松總統的否決通過了旨在限制總統、保障國會決策權的《戰權法案》，但以后的實踐證明，由朝鮮戰爭發端的國會對戰爭決策權的失控并未有大的改觀。

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