筑牢制度型開放的法治根基

　　堅持和不斷擴大對外開放是當代中國的基本國策，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必經(jīng)道路。當前，全球化發(fā)生嚴重停滯甚至倒退，美國等西方國家對中國謀求“脫鉤”和“去風(fēng)險”，更凸顯了中國擴大對外開放的必要性和時代價值。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“制度型開放”的任務(wù)和要求。黨的十九屆四中全會、二十大、二十屆三中全會以及第十四屆全國人民代表大會《2025年國務(wù)院政府工作報告》均強調(diào)“穩(wěn)步擴大制度型開放”。制度型開放已經(jīng)成為中國新時期更高水平對外開放的目標指向。

　　什么是制度型開放

　　制度型開放是與商品和要素流動型開放相對應(yīng)的開放模式。過去30多年中國對外開放的實踐，主要側(cè)重于通過降低邊境管制、優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境來促進商品、資本、人員等流動，形成了商品和要素自由流動的良好格局，但這種要素流動型開放的進一步拓展空間已經(jīng)有限。當前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的重點也逐漸轉(zhuǎn)向邊境后措施的改進，而邊境后措施主要依靠國內(nèi)規(guī)章制度來實施。因此，要素流動型開放勢必轉(zhuǎn)向強調(diào)以規(guī)則、制度為基礎(chǔ)和推動力的制度型開放，即規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等方面的制度性轉(zhuǎn)變。

　　制度型開放也是和政策型開放相對應(yīng)的開放模式。政策型開放主要通過特殊政策和優(yōu)惠措施來推進開放，我國存在各種類型的經(jīng)濟特區(qū)，其開放一般基于特定授權(quán)和試點試驗，體現(xiàn)了明顯的政策驅(qū)動色彩。這種開放模式具有較強的靈活性和試驗性，但其穩(wěn)定性和普遍意義可能存疑。政策型開放往往是短期性質(zhì)，長遠而言仍需要轉(zhuǎn)向制度型開放。制度型開放側(cè)重通過法律規(guī)則建立起開放格局，形成一套穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度，有利于從整體上提高對外開放的水平和效果。

　　制度型開放最核心的特征是通過規(guī)則特別是法律規(guī)則的制定和實施來保障開放，其本質(zhì)是將對外開放置于法治的軌道上運行，是法治型開放模式。在此模式下，我國通過參加雙多邊條約和機制安排、借鑒域外行之有效的開放治理方式、引入成熟的行業(yè)和領(lǐng)域標準，經(jīng)由國內(nèi)立法、司法、執(zhí)法、法律服務(wù)等環(huán)節(jié)，形成有利于高水平開放的總體制度環(huán)境。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議講話中指出，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治。制度型開放是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是國內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)的主要領(lǐng)域。

　　法治對于開放的作用

　　首先，法治保障對外開放規(guī)范化。習(xí)近平總書記指出：“法治同開放相伴而行，對外開放向前推進一步，涉外法治建設(shè)就要跟進一步。”在對外開放的過程中，中國的立法、司法和執(zhí)法等法治的各環(huán)節(jié)日益規(guī)范化、體系化。例如，我國入世后制定、修改了3000 多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府清理了19萬件地方性法規(guī)和政策措施，從而建立起一個符合WTO 原則和市場經(jīng)濟總體要求的規(guī)范化的經(jīng)濟法律體系，促進了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展和與世界的聯(lián)通融通。

　　其次，法治進一步推進高水平對外開放。高水平對外開放不僅要求市場對外開放，更要求在規(guī)則、制度層面與世界對標。在全球化遭遇挑戰(zhàn)的背景下，中國多次明確表示將深化改革，推動制度型開放，主動對標新一代高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)議，推動達成《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，積極謀求加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP） 以及《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。這些高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)議對國內(nèi)規(guī)章規(guī)制的透明度、行政程序、執(zhí)法監(jiān)管、標準融通等方面提出了更高要求，轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)后將有效提升我國對外開放水平。

　　再次，法治有利于穩(wěn)定持久對外開放。法律和制度的穩(wěn)定性是吸引外國資本、人才、技術(shù)的必要條件，是良好營商環(huán)境的重要組成部分。鄧小平同志南方談話之后，1993年中國憲法寫入“堅持改革開放”，規(guī)定其為“國家的根本任務(wù)”，為外資投資中國提供了穩(wěn)定預(yù)期和最高法律保障。40多年間，中國制定了大量涉外法律，在法律實施中一貫秉承有利于開放的立場，有力助推了中國經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展。近年來，伴隨著美國等西方國家的對華脫鉤和“去風(fēng)險”政策，以及中國的國內(nèi)和國際雙循環(huán)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等政策的提出，外界對中國能否繼續(xù)堅持和擴大開放產(chǎn)生了不少疑慮。對此，仍需要繼續(xù)在法治軌道上推進開放，為中國發(fā)展提供穩(wěn)定持久的制度保障。

　　最后，法治確保對外開放安全有序。當前，美國等西方國家將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，對中國圍堵打壓。在此背景下，有必要統(tǒng)籌考慮開放和安全，守牢國家安全的底線。安全是為了更好的對外開放，安全服務(wù)于高質(zhì)量對外開放。如果只強調(diào)安全而忽略開放，則會帶來各種禁止和限制效果，在一定程度上妨礙人員、資本、信息等各類要素的跨境流動。因此，應(yīng)在法治的軌道上考量安全問題，盡可能保證我國對外開放力度不減、效果更彰。

　　制度型開放的法治路徑

　　第一，制度型開放要求開放理念和法治理念的有機結(jié)合。一方面，對外開放必須遵循法治的原則、精神和程序，合理界分國家、社會、個體在對外交往中的權(quán)力和權(quán)利范圍，做到對外開放及其限度的設(shè)定有法可依、有矩可循。另一方面，法律的制定與實施需要以推進高水平對外開放為目標和宗旨。客觀而言，雖然過去40多年中國對外開放成就巨大，但與發(fā)達國家相比，中國與世界的聯(lián)通融合仍存在差距。因此，仍有必要在確保國家和社會安全穩(wěn)定的前提下繼續(xù)提升開放水平。

　　第二，制度型開放需要進一步加強我國涉外法律制度建設(shè)。涉外法律制度是國家法制體系的重要組成部分，是制度型開放的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過40多年法治建設(shè)，中國的涉外法律制度體系已經(jīng)初具規(guī)模，特別是《對外關(guān)系法》的出臺，標志著一個在憲法之下調(diào)整我國對外開放、對外交往關(guān)系的法體系的建成。當前，我國涉外法律法規(guī)仍存在一定的薄弱和空白之處，開放標準仍有待進一步提升。對此，要與國內(nèi)改革進程相銜接，以對標和加入新型高標準國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議為目標和突破口，全面加強涉外法律制度體系建設(shè)，帶動對外開放的整體質(zhì)效提升。

　　第三，制度型開放不僅需要推進涉外立法，還需要加強國內(nèi)一般法制建設(shè)。當代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展已經(jīng)向邊境后延伸，強調(diào)邊境后措施的開放，總體趨勢是追求對外國人和外資更大范圍的國民待遇。我國已經(jīng)實施外資準入國民待遇加負面清單管理，外資在國內(nèi)原則上享有國民待遇，但在實踐中，外國人、外資在國內(nèi)的實際待遇仍待提升，未來還需要不斷健全和完善一般國內(nèi)立法，尋求更大程度的內(nèi)外平等和法律一體適用。

　　第四，制度型開放是規(guī)制層面的對接與開放，其實際效果涉及法律實施層面問題。應(yīng)通過開放促進規(guī)制流程的優(yōu)化，提升法律實施的效果。創(chuàng)新法律實施工具，吸收和借鑒影響評估、風(fēng)險規(guī)制、經(jīng)濟激勵、信用規(guī)制、日落規(guī)則、沙盒監(jiān)管等新型工具。引入多元化的法律實施和評價模式，由過去的運動式、命令式監(jiān)管轉(zhuǎn)向常態(tài)化、包容性監(jiān)管。制度型開放的法律實施，還需要進一步加強國際合作，通過“一帶一路”倡議和“全球南方”國家合作，通過雙邊、區(qū)域性和多邊機制合作，推動內(nèi)外交流協(xié)作，提升中國制度型開放的實踐效果。

作者張輝，武漢大學(xué)國際法研究所教授，內(nèi)容來自中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報，本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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