世行報告：學齡人口下降，如何優化教育投入

2026年2月5日，世界銀行發布《南亞的人口轉變與教育支出：機遇與挑戰》（Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges）報告，預測分析了南亞八國（阿富汗、孟加拉國、不丹、印度、馬爾代夫、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡）在2020年至2050年期間，學齡人口減少將為教育投資創造出多大的財政空間，并根據教育普及率、教育路徑效率（即學生在預期年齡完成學業的程度）以及經濟增長率等的不同區分了四種可能的情景。

該報告的主要內容概述如下：

1.學齡人口下降對教育投入帶來的機遇和挑戰

報告指出，人口結構變化導致學齡人口下降，這為重新分配教育資源、提高教育普及率和質量提供了契機。然而，經歷過類似人口結構轉型的國家的經驗表明，由于結構性和政治性等挑戰，學生人數減少并不會自動轉化為更高效的支出。

這是因為，公共教育支出明顯偏向于基礎設施建設和教職工薪資，這種支出模式可能會擠占對學習成果有更直接、更大影響的關鍵領域的投資空間。因此，迫切需要對已被證實能夠提升教育質量的領域進行戰略性投資，例如：開展有針對性的教育效益和成本信息宣傳活動；采取優先考慮學生學習水平而非僅僅關注畢業率的干預措施；以及通過結構化的課程計劃、教師培訓和定期監測來改進教學實踐。

具體對于學齡人口不斷減少的國家，報告認為，如果不對教職工配備、學校基礎設施和補貼政策進行相應的調整，生均成本往往會上升。此外，隨著班級規模的縮小，入學率和留級率也可能發生變化，政治壓力也影響公共教育支出的分配。經驗表明，要提高效率，需要做出審慎的政策選擇，例如學校合并和以成本效益高的投資來改善學習。如果沒有這種積極主動的教育改革，人口變化帶來的機遇可能無法轉化為人口紅利。

報告指出，這一轉型過程中最大的挑戰之一是學校系統難以輕易縮減規模。即使班級規模縮小，學校仍然需要一定數量的教師、固定的基礎設施維護和行政支持。即使班級人數從30人減少到20人，仍然需要一名教師。與此同時，諸如建筑維護、水電費和員工工資等固定成本基本保持不變。如果沒有明確的政策干預，學生人數的下降并不會自動釋放資金用于再投資。

在保證教學質量的前提下，有效控制成本的一種方法是學校合并——將多所學校合并成一所更高效的機構。這種方法可以減少行政開支，消除冗余的管理結構，并將資源重新分配到更好的基礎設施和更多的教學材料上，從而提高學習效果。此外，合并還可以通過拓展課程設置和課外活動來提升教育質量，為學生提供更全面的學習體驗。

然而，學校合并是一個政治敏感問題。由于歷史、文化和社會聯系，社區往往會抵制學校關閉。為了成功實施學校合并，政策制定者必須盡早與社區溝通，清晰地傳達長期益處，并解決實際問題。確保遷往合并學校的學生擁有安全且負擔得起的交通至關重要，同樣重要的是，要保證這些學校提供更好的設施、更廣泛的課程以及充足的師資力量，以維持或提高教育質量。

摩爾多瓦的例子鮮明地說明了行動遲緩所帶來的經濟代價。在后蘇聯時代生育率下降后，該國小學入學率下降超40%，但學校數量基本沒有改變，導致許多學校都以一半的容量運營。由于維持利用率低下的學校成本高昂，這種低效導致到2010年該國教育支出占GDP的比例達到近10%，幾乎是2001年的兩倍。政治阻力進一步阻礙了學校合并的努力，在計劃中的30所學校合并中，只有19所得到實施，這突顯了即使在招生嚴重不足的情況下關閉學校的政治挑戰。

再如，20世紀90年代，亞美尼亞在學生人數下降的同時，也面臨著教職工過剩的問題。2003-2007年間，該國政府實施了一項教師合理化計劃，成功地將生師比從10.8提高到13.9，從而騰出資源用于提高教師工資。

相比之下，科索沃則是政治動機凌駕于人口現實之上。盡管學生人數急劇下降——基礎教育入學人數在短短十年內下降了約9萬人，政府卻仍在繼續擴張學校數量，導致資源配置效率低下。到2018年，科索沃僅有28.4萬名學生，卻擁有954所小學——平均每所學校不足300名學生。此外還有122所中學，學生僅有9.1萬名。

同樣，波斯尼亞和黑塞哥維那也因政治和民族分裂而在學校合并方面面臨挑戰。學校“同樓兩校”制度將學生按民族隔離安排在同一棟樓內，使得關閉招生不足的學校尤為困難。

在哈薩克斯坦，城市化使學生集中在城市，但近42%的公立學校仍然位于人口稀少的農村地區。這些學校大多是規模較小、多年級制的學校，運營成本高昂，但關閉這些學校并不現實，因為學生需要長途跋涉。

盡管學校合并十分復雜，但一些國家已成功實施改革，在成本效益和教育質量之間取得平衡。例如，格魯吉亞和亞美尼亞推出了學生交通和寄宿項目，以促進偏遠地區的學校合并。這些政策有助于緩解社區的擔憂并優化資源分配，但進展緩慢，基礎設施利用不足仍然給教育預算帶來壓力。

2.南亞八國人口變化與教育投入現狀

報告指出，南亞是世界上人口最多的地區之一，占全球人口的23.7%，也是全球最貧窮的地區之一，貧困率為46.4%，幾乎是全球平均水平（24.1%）的兩倍。自1950年以來，南亞人口增加了兩倍多，預計到2050年將增長24%，達到23.8億。但近幾十年來，該地區國家的生育率都在下降，盡管下降的時間和速度各不相同。

目前，除巴基斯坦和阿富汗外，該地區其他國家的生育率都接近或低于人口更替水平。預計到2050年，該地區17歲以下人口將減少約10%，從2020年的6.34億降至5.72億。

在教育發展上，盡管該地區的教育普及程度近些年有所提高，但確保兒童獲得優質教育仍是面臨的一項重大挑戰，例如其學前教育的平均毛入學率為58%，高等教育毛入學率平均為20%。其教育質量持續低下的主要原因之一是教育投資低，平均僅將其GDP的3.5%用于教育，其中近一半用于小學教育。相比之下，UNESCO建議各國將至少4%-6%的GDP用于教育。南亞的挑戰不僅在于教育投資水平低，還在于這些資金的分配效率低下。

3.南亞人口變化對教育投入帶來的四種情景預測

報告在控制不同變量因素的前提下，對南亞人口變化帶來的基礎教育階段投入影響進行了預測，分為四種情景，其中前三種是在假設2020-3050年人均GDP不變的情況下的預測。各情景預測具體如下：

情景1——僅考慮人口變化

在此情景下，假設教育普及率和教育路徑效率不變即當前的教育政策和實踐保持不變，僅評估人口趨勢的影響。

該報告發現，在入學率和生均教育投入保持不變的情況下，學齡人口下降將使教育支出占GDP的比例從2020年的2.7%下降到2050年的1.8%。

這意味著，到2050年，南亞地區平均將有相當于0.9個百分點的GDP可用于再投資的資源。這說明人口結構轉型為重新分配教育領域的資金提供了巨大的機會，有助于提高入學率和學習成果。

情景2——到2050年實現全民入學

在該情景下，報告假設這些國家提出到2050年實現基礎教育毛入學率達到100%，即實現全民覆蓋并消除超齡入學現象。

即使這樣，人口結構的變化仍將帶來新的機遇，與2020年相比，到2050年，平均可增加相當于GDP的0.6個百分點的資源用于再投資。

換言之，平均而言，在大多數南亞國家，利用人口紅利足以資助擴大教育覆蓋范圍，實現小學和中學全民入學，同時還能留出額外的資源——平均相當于GDP 0.6個百分點——用于提高教育質量。

情景3——達到高收入國家教育支出水平

該情景模擬確保將生均公共教育支出增加到與目前高收入國家水平相當的情況。

報告發現，在該情境下，南亞各國因人口變化帶來的投入影響不一。其中人口轉型帶來的資源再投資足以資助不丹和馬爾代夫以及印度人均教育支出占GDP比重實現這一目標。

相比之下，阿富汗、孟加拉國、巴基斯坦和斯里蘭卡等初始人均教育支出占GDP比重較低的國家仍需大量額外資源才能實現這一雄心勃勃的目標。

情景4——引入可變GDP增長率

為了使分析更加清晰，前三種情景假設人均GDP沒有增長。然而，報告指出，南亞國家過去實際實現了增長，并且預計未來也將繼續增長。在此情景中，報告對經濟增長做了兩項假設。第一種假設增長率為4%，這與過去幾十年觀察到的平均人均GDP增長率相近。第二種假設則更為保守，為2%。

估算表明，如果生均公共教育支出占人均GDP的比例保持不變，人口轉型和經濟增長的綜合效應可能為教育領域的資源再投資創造更大機會。其中，在人均GDP為2%的增長下，到2050年南亞國家基礎教育公共教育支出可再投資至相當于GDP的1.7個百分點；在4%的增長情景下，則可再投資至相當于GDP的2.1個百分點（與2020年水平相比）。

報告也對學前教育和高等教育進行了預測，盡管這些階段的數據可靠性較低。雖然影響較小，但仍然顯著。其中在情景1下，平均而言，人口結構轉型將允許在學前教育和高等教育系統內重新分配均相當于GDP的0.14個百分點的資源。

4.學齡人口下降優化教育投入的政策建議

報告最后指出，對于南亞國家而言，戰略性的學校規劃至關重要，它能幫助各國充分利用人口變化帶來的財政和教育效益。各國政府必須采取前瞻性的教育融資策略，充分考慮學生人數下降和地理分布變化等問題。

為了充分發揮人口轉型帶來的潛力，需要一系列重點明確的政策措施。這些措施包括：教師重新部署或自愿離職計劃，以逐步調整教職工人數，使其與入學人數減少的情況相匹配；合并入學人數不足的學校；以及跨部門協調，將多余的學校基礎設施用于社區服務，例如職業培訓或健康服務。投資學生交通運輸也至關重要，以確保農村和偏遠地區的學生能夠繼續接受教育。

同樣重要的是，要建立財政機制，確保任何節省下來的資金——特別是工資支出減少帶來的節省——都能再投資于提升學習效果的投入，包括改進教學材料、升級學校基礎設施以及持續開展教師培訓和專業發展。如果沒有這些深思熟慮、協調一致的改革，人口變化帶來的財政空間就有可能因效率低下而流失，而不是用于加強教育體系和培養技能更高的勞動力。

資料來源：

Marchionni, Mariana; Tognatta, Namrata Raman; Vazquez, Emmanuel; Yanez-Pagans, Monica. 2026. Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges. http://hdl.handle.net/10986/44297

[本文為教育部國別和區域研究基地中國教育科學研究院國際教育研究中心成果]

本文由中國教育科學研究院“教育國際前沿”課題組整理，課題組負責人張永軍，編輯劉強。點擊左下角閱讀原文可下載該文獻。