職務犯罪4｜國有控股銀行黨支部人事決定與國家工作人員認定

——國有控股商業銀行基層黨組織（黨支部）人事決定的法律效力辨析——兼論監察對象與國家工作人員的界分

隨著國家監察體制改革的深化與國有企業公司治理的現代化，對商業銀行工作人員身份的精準認定，已成為關涉監察管轄與罪名適用的核心前提。本文聚焦于中國工商銀行總行（一家典型的國有控股上市銀行）內部，其某一部門黨支部研究決定的處室臨時負責人，是否“當然”屬于國家工作人員這一問題。通過剖析“國家出資企業”的特殊法律地位，辨析“監察對象”與“國家工作人員”的概念差異，并對基層黨組織決定的效力進行法學理論與司法實踐的雙重考察，本文認為：該身份認定絕非“當然”成立，而是取決于對“組織決定”性質的審慎審查及對“從事公務”要件的實質判斷，其結論在司法實踐中具有高度蓋然性，但存在理論爭議與例外空間。

一、 前提澄清：國家出資企業中的身份認定雙層結構

在展開具體分析前，必須首先廓清《監察法》與《刑法》視域下不同的身份認定邏輯，這是走出“誤區”的關鍵。

1. 作為“監察對象”的廣度：基于公權力行使與國有資產經營管理責任根據《監察法》第十五條及《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，國有獨資、控股金融企業（即國家出資企業）中的管理人員，屬于法定監察對象。其認定標準具有寬泛性，核心在于“是否從事領導、組織、管理、監督等活動”以及對國有資產是否負有經營管理責任。依此標準，工商銀行總行處室臨時負責人，因其從事部門內具體的組織、管理工作，幾乎無疑屬于監察對象。這一認定關注的是其崗位的公共屬性與責任，而非其任命來源的精確層級。
2. 作為“國家工作人員”的限度：基于“委派”與“從事公務”的雙重嚴格要件“國家工作人員”是《刑法》中特定職務犯罪的主體要件，其認定標準比“監察對象”更為嚴格與狹窄。根據《刑法》第九十三條及《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》（下稱《意見》）第六條的規定，在國家出資企業中認定國家工作人員，必須同時滿足兩個核心要件：第一，形式要件，即須經有權組織或機關批準、決定或委派；第二，實質要件，即必須從事“公務”，即代表國有投資主體行使監督、管理職權，或從事組織、領導、監督、經營、管理工作。二者缺一不可。
3. 因此，對于工商銀行這類已改制為股份有限公司的國有控股銀行，除明確由國家機關、國有事業單位直接委派的高級管理人員外，其中層及以下管理人員（如處室負責人）的身份認定，焦點便完全集中于“間接委派”形式——即是否“經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定”。

本案的癥結在于，總行內設的部門黨支部，是否屬于《意見》所指的“負有管理、監督國有資產職責的組織”。這構成了理論與實踐中主要的爭議點。

1. 否定觀點：組織層級的規范性區分從嚴格的文義解釋和黨組織內部權力架構來看，黨支部與黨委（黨組）存在本質區別。根據《中國共產黨章程》及《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，討論決定企業重大事項；而黨支部是黨的基礎組織，主要負責貫徹執行上級決策、教育管理黨員。權威解讀（如《中國紀檢監察報》相關分析）通常將《意見》中的“組織”具體化為“黨委或黨政聯席會”。因此，有觀點認為，部門黨支部僅為執行單元，其決定不具備黨委（黨組）那樣的戰略性決策權威，不能直接等同于《意見》中的“組織”決定。若機械套用，則部門黨支部任命的臨時負責人，可能因形式要件欠缺而難以認定為“國家工作人員”。
2. 肯定觀點：組織意志的體系性解釋與司法實踐的實質傾向司法實踐更多地采用了一種體系性、功能性的實質解釋路徑，傾向于認定部門黨支部的決定有效。理由如下：
3. 組織體系的完整性：在工商銀行這樣具有顯著公共屬性的國有控股金融企業，其黨組織是一個從總行黨委延伸到基層黨支部的嚴密體系。部門黨支部并非孤立存在，其人事決策權本質來源于上級黨委的授權或既定干部管理制度的安排，是“黨管干部”原則在微觀層面的體現。其決定可視為整個國有企業黨組織履行國有資產監督管理職責這一系統性行為的末端環節。
4. “從事公務”要件的決定性：在身份認定中，“是否從事公務”是更具決定性的實質要件。處室臨時負責人所履行的人事、財務、業務管理等職責，直接涉及國有資產的經營與風險控制，完全符合“從事公務”的特征。司法機關在判例中（如多地法院對國有銀行分支機構相關人員受賄案的判決）通常認為，只要該任命是企業內部依規履行“黨管干部”程序的結果，且行為人實際從事公務，即可綜合認定其國家工作人員身份，而不過分拘泥于具體決策黨組織的級別。
5. 政策導向與實效考量：將國有企業內部經黨組織程序任命、從事公務的管理人員納入國家工作人員范疇進行規制，是嚴厲打擊職務犯罪、保障國有資產安全的刑事政策要求。若僅因決策黨組織為黨支部而非黨委就否定其身份，易形成監管漏洞，與改革精神相悖。

綜合以上分析，可以得出一個層次化的審慎結論：

1. 徹底否定“當然”說：從最嚴格的規范主義立場出發，由于部門黨支部與《意見》條文通常所指的“組織”（黨委等）在權威層級上存在規范差異，我們不能斷言其決定“當然”滿足國家工作人員認定的形式要件。理論上存在因任命組織層級問題而產生爭議的空間。
2. 確立“高度蓋然性”的實踐推定：在現行的司法邏輯與國企管理現實中，對于工商銀行總行部門黨支部依規研究決定的處室臨時負責人，司法機關極大概率會將其認定為國家工作人員。這一推定建立在以下基礎上：將該決定視為國有企業黨組織管理體系整體意志的體現；其崗位職責具有鮮明的“公務”屬性；以及出于統一法律適用和反腐敗實效的考量。
3. 例外情形與完善建議：盡管蓋然性很高，但理論上若出現以下情形，認定可能受阻：該黨支部的決定明顯超越權限、嚴重違反程序且未獲任何上級黨組織追認；或該“臨時負責”崗位被證實僅為純技術、純事務性協調，完全不涉及管理、監督等公務內容。為徹底消除爭議，未來可通過司法解釋或指導性案例，進一步明確“負有管理、監督國有資產職責的組織”在國有企業內部的延伸范圍，或確立“授權—執行”框架下的統一認定規則。

最終，對于工商銀行總行部門黨支部研究決定的處室臨時負責人，其是否為國家工作人員的回答應是：在規范層面上存在討論余地，在司法實踐中則基于其“從事公務”的實質與黨組織管理的體系性，幾乎毫無懸念地會以國家工作人員論處。 這揭示了對國家出資企業工作人員身份認定，已從簡單的“單位性質論”轉向復雜的“職權內容—權力來源”復合審查模式。

游濤，中國法學會案例法學研究會理事。中國人民公安大學法學本科、碩士，中國人民大學刑法學博士，曾任北京市某法院刑庭庭長，從事審判工作十九年。親自辦理1500余件各類刑事案件，“數據”“爬蟲”“外掛”“快播”等部分案件被確定為最高檢指導性案例、全國十大刑事案件或北京法院參閱案例。還曾任某網絡科技上市公司集團安全總監。多次受國家法官學院、檢察官學院、公安部、司法部、北大、清華等邀請講座；連續十屆擔任北京市高校模擬法庭競賽評委。在《政治與法律》等法學核心期刊發表論文十余篇，在《法律適用》《人民司法》《人民法院案例選》《刑事審判參考》等發表案例分析二十余篇，專著《普通詐騙罪研究》。