縣委書記的權力和考核

我們現在聚焦于一個縣城的首腦，觀測這個崗位的權力范圍和上級對他的考核。中國的黨政機構，從上到下包括五個行政等級：國家級、省部級、地廳級、縣處級和鄉科級，每個級別又分正副。在這個序列中，對應的機構和人處于何種級別是比較清楚的，有的政府部門需要高配主要管理者的行政級別，正如普通省會城市的市委書記要高配到副部級。在我們經常聽到的人員頭銜中，有兩種比較特殊。比如中央委員屬于什么級別？其實中央委員跟人大代表、政協委員一樣，是代表人士的身份，并不是公職，本身并不帶級別，他的級別取決于個人在行政系統中的職務級別。在介紹某人時，我們也會聽到一級巡視員、二級調研員、主任科員，這三類頭銜屬于職級，不屬于職務。不在行政等級中。

縣委書記屬于縣處級，在級別序列中并不高，屬于基層干部，跟省里普通的處長和中央部委一個科室的負責人一個級別。直轄市或副省級城市的街道辦主任，也是處級。比如深圳市南山區的粵海街道，由于轄區內有華為、大疆、騰訊等企業，街道的地區生產總值約為整個南山區9000多億的一半左右，超過很多城市的地區生產總值。資源能力不同，能做的事范圍也有所不同。所以聽到哈佛大學博士去某街道辦當主任，不必替人叫屈，一工作就干上了處級，屬于開掛的職業起點。

縣委書記是縣域里的一把手，他的主要行權方式是通過縣常委會。常委會可以決定全縣所有的重大事項，包括干部任命、重大方針政策的貫徹落實、重大項目的審批和突發事件的處置。不夸張地說，身處縣城體制內，不管是公務員、國企干部還是中小學教師，職業前途都可能受到縣委書記的縣級管理部署影響。這是顯性的權力安排。縣委書記還可以調動多方資源，包括法律并沒有明確規定的，或者屬于灰色地帶的資源，這屬于“隱性權力”。比如轄區內民營企業向銀行貸款。銀行屬于垂直管理的條管單位，可以不受縣委書記的屬地管理。但是條管單位也不能無視屬地長官的合理意見傾向。但也因為條塊結合的關系，條條部門的人，比如省農業農村廳的副處長，縣委書記都需要對他的正式或非正式的建議非常在意，因為農口的撥款一直都是縣財政收入的重要來源。

縣委書記最重要也是最頭疼的工作是三項：維穩、招商和借債。維穩是轄區內不能出現群體性事件、恐怖主義事件，必須維持社會的安全穩定，同時安全生產也是維穩的重要方向，包括煤礦、非煤礦山、建筑場地及生產場所發生的各類傷亡事故。招商是為了轄區內的經濟發展，對于縣級政府來說，重要資源由行政級別來分配，落到縣里的不多，縣里必須有自己的造血功能，而很多縣無論是基礎設施還是產業集群都不占優勢，縣委書記壓力巨大。借債往往因為收入不夠，但政府支出則是剛性的，這其中的缺口或大或小，最好的方式是發行地方債，一次性借了，后面慢慢還。但市和縣并沒有獨立發債的權力，只能通過城投公司等平臺去發債，然而一旦違約，就會被平臺拉進黑名單，不能再發債，只能向銀行借錢做短期周轉。

地方債是中國經濟中的一個顯性問題。根據蘭小歡在書中的結論，幾乎所有省份，無論財政收入多寡，債務都在飛速擴張。同濟大學鐘寧樺教授的研究表明，全國省一級的債務大約是35萬億。全國城投平臺有息負債已經超過70萬億，每年僅利息為3萬億。早些年地方債相對容易解決，通過賣地的方式把錢賺回來。隨著土地財政作為發動機的功能變弱，地方政府的償債能力變小。通常用借新債還舊債的方式，這些債務一半以上是銀行購買。城投債在金融市場還算有一定投資價值的標的，地方政府的稅收是其隱形擔保。官員治理的核心是績效考核，十八大后對縣級官員考核的一級指標比十八大前明顯增加，從6個增加到15個；減分項明顯增加，從5個增加到20個；一票否決事事項從5個增加到7個。一票否決的項目越多，意味著過去主要考核財政收入的理念已經被放棄了，現在更多強調經濟社會發展的全面問責，即從政績驅動轉向問責驅動。哪些事項跟一票否決相關呢？比如領導班子成員、單位職工有一定比例的因違法亂紀立案審查或受到黨紀處分的，發生一起較大生產安全責任事故的、瞞報生產安全事故社會影響惡劣的；貫徹落實黨中央重大決策部署不力，這一條看起來比較虛，但實際包含的內容很多，比如脫貧攻堅、環保督查、衛生防疫出現問題，都會導致一票否決。

縣委書記財權不大，事權巨大，屬地責任四個字，把縣域管理的本質揭示出來，這是一個“無限責任”政府，屬地發生的任何事項都跟縣委書記相關。因此也有人說，縣委書記是天下最難當的官。但是聶輝華從調查發現，擔任過縣委書記的人，晉升上也會更快一些。韓非子有云：“宰相必起于州部，猛將必發于卒伍”，基層工作的經驗對于公務員來說極為珍貴。