視點 | 推進以縣城為重要載體的城鎮化建設

導讀

城鎮化是現代化的必由之路。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，提升產業支撐能力和公共服務水平，成為新形勢下推進以人為本的新型城鎮化建設的方向和重點。

本文字數：5482字

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作者 | 曾秀瓊

中國人民政協理論研究會理事

01

城鎮化是農村人口向城市集聚、社會結構和生產生活方式持續變遷的發展過程。習近平總書記指出，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵，城鎮化最基本的趨勢是農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是以縣域為基本單元，推動農村人口在縣域內實現職業非農化、生活市民化、權益完整化，并完成鄉土社會現代化轉型、實現農業農村現代化的歷史進程。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。數以億計的農業勞動力向經濟發達地區、向大中城市遷移集中，流動方向集中和流動規模巨大成為顯著特征，每年都出現蔚為壯觀的“春運”和“民工潮”。人口主要由中西部經濟欠發達地區的鄉村向東部沿海地區的城市群、省會城市和經濟中心城市流動，長三角、珠三角、京津冀是主要流入地。相關研究表明，我國有近3億農民工，其中約有2.5億人生活在城鎮但尚未完全實現市民化。規模龐大的流動群體獲得了相對更好的就業機會和生活條件，成為推動城鎮化和區域經濟發展的重要力量，同時也帶來了公共服務、社會融合等方面的挑戰，以及流出地老齡化、空心化等方面的問題。??

隨著中西部地區核心城市的崛起和沿海地區產業向內陸轉移，區域經濟社會發展差距不斷縮小，2011年前后我國農民工流動呈現新的變化，省內務工農民工人數首次超過跨省人數，占比達52.9%，改變了多年來外出農民工跨省流動比重大于省內的格局。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握我國人口流動新趨勢和城市發展規律，針對異地城鎮化帶來的新情況新問題，部署實施新型城鎮化戰略。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。隨著產業梯度轉移與返鄉創業興起，加之與大城市相比縣城生活成本低的優勢越發突出，農民工外出半徑不斷縮小，縣內就業占比持續上升，就地就近轉移成為趨勢。第七次全國人口普查數據顯示，2010—2020年縣城和縣級市城區常住人口增長超30%。縣城成為農業轉移人口城鎮化的重要載體。

2003年浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程。20多年來，浙江嘉興持之以恒實施“千萬工程”，人居環境“大變樣”、鄉村產業“大轉型”、城鄉發展“大融合”，繪就了一幅生態美、產業美、生活美的新畫卷。圖為2025年11月18日，空中俯瞰嘉興余新鎮。 新華社記者 徐昱/攝

近年來，作為“城尾鄉頭”的縣城在協調工農城鄉關系中的“戰略支點、關鍵樞紐和基本單元”作用更加突出，以縣城為重要載體的城鎮化對經濟社會發展的深刻影響日益彰顯，不僅是對異地城鎮化的補充和優化，而且具有很強的現實針對性和深遠影響力。一是有效緩解“大城市病”。為龐大農業轉移人口提供除大城市之外的另一種選擇，能夠有效減輕超出承載能力的人口大規模擴張給大城市帶來的資源、環境、交通和社會治理各方面壓力。比如，隨著成渝城市群、成渝地區雙城經濟圈建設實施，2024年川渝人口凈流入近30萬，流入規模與東部地區沿海省份相當，有效分擔了東部地區巨量人口流入的壓力。二是有效降低社會成本。通過促進縣域產業與人口集聚協同發展，吸引轉移人口回流創業就業，能夠有效破解過去青壯年勞動力大量外流后引發的“空心村”、“留守兒童”、“空巢老人”以及轉移人口市民化成本攀升、社會關系不穩定等社會問題。三是有效推動城鄉融合發展。一方面，通過推動資源要素下沉到縣域和鄉鎮，實施取消城市落戶限制、放寬落戶條件等政策措施，能夠有效促進農業轉移人口流得進、扎得下根；另一方面，通過市場化改革引導資金、技術等流向農業和農村，能夠促進城鄉資源要素雙向流動、實現一體化發展。此外，還可以在激活縣域經濟的同時，有效保護鄉土文化，農民不必像異地城鎮化那樣遠走他鄉，能夠更好地維持其熟悉的鄉土社會網絡和文化環境，更有利于傳統文化的保護傳承和創新發展。

02

當前，隨著以縣城為重要載體的城鎮化建設穩步推進，這一進程不再是一個簡單的地理學或人口學問題，而是日益成為一場優化現代化城市體系、縮小城鄉差距、使“農民不用背井離鄉也能成為城里人并過上城里人生活”的深刻社會變革。這一進程中，雖然各地自身條件不同、實踐路徑不同，卻普遍呈現出“產、城、人、文、網”和諧共生，“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”深度融合的現代化城市特征。

在空間維度上，實現從“物理聚集”到“發展組團式、網絡化的現代化城市體系”轉變。這樣既能夠推動人口向縣城、中心鎮或新型農村社區集中居住，又能夠避免“攤大餅”式的無序蔓延。近年來，很多地方致力于引導城市向多中心發展，著力構建以縣城為龍頭、中心鎮為節點、鄉村為腹地的城市與城鎮功能錯位、分工協作的縣域城鎮化網絡體系。在這個網絡體系中，以縣城和中心鎮為核心節點，提供高水平就業、教育、醫療、托幼、養老、商業服務；以交通和數字基礎設施等為鏈路，引導人流、物流、資金流、信息流在城鄉間高效流通，使得居住在鄉村腹地的居民也能夠較好享有龍頭縣城和節點鎮的服務功能，推動城市群、都市圈成為一個同城化的有機整體。如福建晉江通過提升縣城產業承載能力和公共服務水平，使其成為吸納農村人口城鎮化的主陣地，又依托強大實體經濟創造大量就業崗位，大力推進外來務工人員市民化，形成“全市一城、城鄉共榮”的良好格局。

在產業維度上，實現從“單一就業”到“培育特色優勢產業集群、強化產業鏈式集群”轉變。這是在發展本地產業、提供更多非農就業崗位的同時，避免企業低水平同質化競爭和人員零散就業的好辦法。推進鄉村一二三產業深度融合，形成“生產—加工—服務”一體化的產業生態，通過精深加工、品牌塑造、電子商務等環節將更多增值收益留在本地，進而改變鄉村僅為城市提供原材料和初級產品的角色，逐步形成“以產興城、以城聚人、以人興產、產城融合”的格局，使農民能夠實現“職業非農化”而不只是“身份進城”。如浙江義烏、江蘇睢寧大力發展智能制造等產業集群，帶動就業增長吸引農民就地轉化。浙江杭州云棲小鎮招引阿里巴巴和航天科技等企業入駐，轉型成為產業特色鮮明、人文氣息濃郁、生態環境優美的特色小鎮，吸引大量新杭州人安居樂業。

福建晉江通過提升縣城產業承載能力和公共服務水平，使其成為吸納農村人口城鎮化的主陣地，又依托強大實體經濟創造大量就業崗位，大力推進外來務工人員市民化，形成“全市一城、城鄉共榮”的良好格局。圖為2025年9月12日，晉江一家體育器材工廠的工人在車間流水線上組裝跑步機。 新華社發 連靜毅/攝

在人口維度上，實現從“身份改變”到“完全市民化”的轉變。城鎮化重點不是農業戶口變為城鎮戶籍，而是要從“管理人口”轉向“服務人口、發展人口”，通過權益與能力的賦能推進人的現代化和全面發展，提高農業轉移人口的城市社會融入度。一方面，以戶籍改革打開“城門”，以公共服務均等化賦予“城權”，以權益保障促進“城融”，確保農業轉移人口完整享有附著在城鎮戶籍之上的居民權益和公共服務，促進鄉村教育醫療、養老育幼、住房和社區服務等公共服務與城鎮標準逐步接軌，實現城鄉“軟件”一體化更加公平和可感可及。另一方面，通過開展職業技能培訓和創業扶持等方式，大力提升農業轉移勞動力的就業創業能力和市場競爭力，使其成長為現代產業工人或創業者，全面融入城市生活成為市民，共享發展成果，實現由“半城鎮化”到“完全城鎮化”的轉變。

在社會和文化維度上，實現從“分隔或簡單代替”到“在融合中現代化”轉變。社會維度上，既可以解決“空心村”、“留守兒童”、“空巢老人”等社會問題，又能夠較好保留基于地緣和血緣的親緣關系、鄰里關系、鄉土認同等，避免異地城鎮化帶來的社會關系“斷裂”和“原子化”。文化維度上，既能夠賡續城市崇德向善文脈和鄉村敦厚淳樸民風，又能夠促進傳統鄉土文化與現代城市文明交流融合、雙向賦能、互補共生，催生出一種兼具鄉土溫情與現代活力的現代性鄉土文化，更好地留住鄉愁。四川宜賓李莊古鎮對抗戰文化、古鎮文化、建筑文化資源進行保護性開發和業態升級，打造以文化旅游為引擎的特色小鎮，吸引大量游客、留住當地居民，從一個普通鄉鎮發展成為功能齊全、生活便利的文化旅游名鎮。

在治理維度上，實現從“管理”到“多元協同治理”轉變。社會治理一頭連著社會的長治久安，一頭連著百姓的生活冷暖。以縣城為重要載體的城鎮化中的社會治理，不僅要實現由管理到治理的理念轉變，更要實現治理格局和治理方式的現代化轉變。既要有政府主導、規劃引領，更要有各種社會主體同心協力、深度參與，形成政府、市場、企業、村集體、合作社、村民、市民等多元主體協同治理新格局，推動治理方式從傳統行政村向現代社區和網格化轉變，充分運用智能化、精細化、人性化治理手段，積極應對人口要素集聚后更為復雜的社會需求和治理挑戰。

03

郡縣治，天下安。我國縣域面積約占國土面積的九成，人口約占全國總人口的一半，各個地區縣城差異極大。不同縣城所在的區域城鎮化率不同，城鄉融合的程度有高有低、有深有淺，不同縣城的人口、資源、區位、產業等條件都不一樣，發展目標和要求也大有不同。比如，對于人口長期流失的縣城，要結合其發展態勢和整體規劃，盤活存量、提質增效，嚴控盲目擴張，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。如何因“縣”制宜、合理確定不同縣城的城鎮化建設路徑，必須按照“十五五”規劃建議的要求分類推進。

要全面梳理對標國家規劃和政策導向，結合縣城區位條件、資源稟賦、產業基礎、主體功能定位等，綜合分析研判，精準確定哪些是大城市周邊縣城、哪些是專業功能縣城、哪些是農產品主產區縣城、哪些是重點生態功能縣城。縣城類型確定以后，各地應明確主攻方向，聚焦每一類縣城的發展重點，在差異化發展上做文章。研究制定差異化的產業發展、設施建設、要素保障策略，瞄準不同類別縣城發展定位需求精準“滴灌”，避免“一刀切”。通過規劃引領、項目支撐、要素保障和機制創新等舉措確保分類發展策略落地落實。

位于城市群和都市圈范圍內的縣城，分類推進重在“融”。發揮“近城”優勢，服務和融入鄰近大城市，強化同城效應與產業協同，走好“同城化發展”之路，建設衛星城。著力推進基礎設施如交通、通信等與中心城市互聯互通；推進產業與中心城市深度互補，精準承接中心城市產業鏈的特定環節，發展配套制造業、倉儲物流和后臺服務等，避免同質化競爭；積極承接中心城市外溢的教育、醫療、養老等公共服務功能。發揮“連鄉”作用，帶動鄉村融合發展，特別是加快推進城鎮基礎設施和公共服務持續向鄉村延伸覆蓋；促進縣域產業合理布局，拓展要素流動渠道，提升對區域尤其是鄉村的輻射帶動能力。

具有特定專業功能的縣城，分類推進重在“專”。依托自身資源、交通、區位優勢和專業特色，持續做特做優做強，走好特色產業集群化與品牌化發展之路，不斷強化專業功能，建設特色縣。突出發展“一縣一業”，集中資源培育一兩個主導產業，培育龍頭企業，避免“小而全”，做到“小而專、專而精”；延伸產業鏈條，圍繞主導產業延鏈補鏈強鏈，發展壯大鏈主企業，構建專業化集群式產業格局；打造專業平臺，建設特色產業園區、專業市場和技術創新中心。

位于國家農產品主產區內的縣城，分類推進重在“鏈”。圍繞保障重要農產品供給安全穩定目標，走好推進農業全產業鏈增值之路，建強農業縣。發展精深加工，大幅提升農產品加工轉化率和附加值；強化服務功能集聚，發展農業科技、倉儲物流、品牌營銷等生產性服務業，提升其集聚規模和效應；促進三產融合，強化數字技術賦能，發展休閑農業、鄉村旅游、農村電商等，高質量建設產業融合發展示范園。

分布于國家重點生態功能區內的縣城，分類推進重在“綠”。加強生態環境保護修復，筑牢國家生態安全屏障，推進“綠水青山”變成“金山銀山”，走好創新生態產業價值實現之路，建設生態縣。發展適宜產業，在嚴格保護前提下，發展生態旅游、康養、清潔能源等綠色產業；完善補償機制，通過制度創新優化縱向補償、拓展橫向補償、深化市場補償，形成“保護者受益、使用者付費、破壞者賠償”的價值導向；創新生態產品價值實現方式，制定生態產品價值核算標準，市場化賦能品牌打造，構建生態鄉村休閑旅游模式，提升生態產品附加值，運用數字平臺等技術賦能實現生態數據實時采集與智能合約自動執行降低生態產品交易成本；有序承接人口，提升縣城公共服務能力，打造宜居宜業現代化縣城，推動生態超載地區人口逐步有序轉移。

本文來源：求是網，原文刊載于《求是》2026/03。

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