NMN保健食品被認定為禁止進口貨物案—談跨境保健食品的“禁入”

一、案件概述

2023年7月11日，當事人以保稅電商監(jiān)管方式向A海關申報，將3000盒“NMN”閃釋片進口到海口保稅區(qū)，申報品名為中科生創(chuàng)膳食補充片。2023年7月14日，洋浦海關查驗該批貨物時發(fā)現(xiàn)貨物品名“NMN閃釋片”與申報品名不一致，且發(fā)現(xiàn)進口貨物含國家禁止添加食品添加劑（β-煙酰胺單核苷酸）成分。

當事人委托申報進口貨物品名與實際不一致系受網(wǎng)絡銷售平臺展示名稱所誤導，無逃避海關監(jiān)管主觀故意，其不了解國家對該貨物有關成分的管控政策。

國家衛(wèi)健委2023年5月9日在官網(wǎng)發(fā)布了NMN（β-煙酰胺單核苷酸）作為食品添加劑新品種不予行政許可決定書，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第九十二條“進口的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品應當符合我國食品安全國家標準”及第九十四條第二款“進口商應當建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度，重點審核前款規(guī)定的內(nèi)容；審核不合格的，不得進口”的規(guī)定，報關單所申報進口的貨物為禁止進口貨物。

根據(jù)《中華人民共和國海關法》第二十四條第一款及《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十二條，當事人上述行為構成違規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十三條，決定對當事人作出如下處罰：科處罰款人民幣10000元。同時，責令當事人將申報進口的貨物辦理退運。

二、規(guī)范依據(jù)

·《中華人民共和國食品安全法》

第九十二條　進口的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品應當符合我國食品安全國家標準。

進口的食品、食品添加劑應當經(jīng)出入境檢驗檢疫機構依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗合格。

進口的食品、食品添加劑應當按照國家出入境檢驗檢疫部門的要求隨附合格證明材料。

·《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》

第十三條　違反國家進出口管理規(guī)定，進出口國家禁止進出口的貨物的，責令退運，處100萬元以下罰款。

·《商務部、發(fā)展改革委、財政部、海關總署、稅務總局、市場監(jiān)管總局關于完善跨境電子商務零售進口監(jiān)管有關工作的通知》（商財發(fā)〔2018〕486號）

三、對跨境電商零售進口商品按個人自用進境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求。但對相關部門明令暫停進口的疫區(qū)商品，和對出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風險的商品啟動風險應急處置時除外。

三、海關律師評析

近年來，跨境保健食品經(jīng)營者已明顯感受到監(jiān)管趨嚴。廣告宣傳與稅務方面的輕微違規(guī)尚且整改的余地，若擬進口跨境保健食品所含成分被認定為禁用原料，則無異于直接宣告該類貨物的無法準入。本文展開討論的“進口NMN保健食品被認定為禁止進口貨物案”正是此類情形的典型例證。

（一）跨境保健食品的一般貿(mào)易進口與跨境電商零售進口

目前，跨境保健食品進入中國大陸市場的路徑選擇中，一般貿(mào)易進口與跨境電商零售進口常被并置討論，但二者的監(jiān)管方式、合規(guī)成本大相徑庭。

在一般貿(mào)易進口模式下，進口商實質(zhì)上是將境外保健食品作為普通貨物引入國內(nèi)流通市場，因此面臨極其嚴格的前置準入審批。企業(yè)必須嚴格依據(jù)《食品安全法》《保健食品注冊與備案管理辦法》和《進出口食品安全管理辦法》等一系列規(guī)范。

首先，依據(jù)《食品安全法》第七十六條，使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品和首次進口的保健食品應當經(jīng)國務院食品安全監(jiān)督管理部門注冊;首次進口的保健食品中屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的，應當報國務院食品安全監(jiān)督管理部門備案。其次，《保健食品注冊與備案管理辦法》進一步細化了要求,進口使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品或首次進口的保健食品（屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的保健食品除外）的，應當申請保健食品注冊，提交產(chǎn)品相關材料及境外生產(chǎn)廠商的資質(zhì)證明文件和銷售證明文件等；進口使用的原料已經(jīng)列入保健食品原料目錄的保健食品或首次進口的屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的保健食品,則需依法備案，同樣需提交產(chǎn)品相關材料及境外生產(chǎn)廠商的資質(zhì)證明文件和銷售證明文件等。最后，在取得保健食品的批文和企業(yè)資質(zhì)后，貨物運抵中國口岸，進入實體通關與檢驗檢疫階段，此時企業(yè)還需提供準入證明、官方衛(wèi)生證明、貿(mào)易單證和標簽證明等材料。

相較之下，跨境電商零售進口模式則適用截然不同的監(jiān)管邏輯。2018年，商務部等六部門經(jīng)國務院同意，發(fā)布《關于完善跨境電子商務零售進口監(jiān)管有關工作的通知》(以下簡稱“486號文”)。根據(jù)該文件，國家對跨境電商零售進口商品按個人自用進境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求。這為許多尚未取得中國保健食品“藍帽子”批文的境外產(chǎn)品進入中國市場開辟了一條通道。

（二）含NMN成分保健食品的進口監(jiān)管脈絡

NMN，全稱為β-煙酰胺單核苷酸（β-Nicotinamide Mononucleotide），含有該成分的保健食品又被稱為“不老藥”，曾長期風靡市場。直至2021年1月，國家市場監(jiān)督管理總局食品經(jīng)營司向各市場監(jiān)管局相關處室發(fā)出《關于排查違法經(jīng)營“不老藥”的函》，明確在我國境內(nèi)，NMN不能作為食品進行生產(chǎn)和經(jīng)營。2023年5月9日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布一批食品添加劑新品種不予行政許可決定書,NMN位列其中。本文所引案例即發(fā)生在該政策背景之下。

盡管含NMN成分跨境保健食品在一般貿(mào)易層面被禁，但其并未因此被禁止入境，消費者仍可跨境電商零售進口渠道購買相關產(chǎn)品。直至2024年4月，海關總署進出口食品安全局發(fā)布“關于跨境電商渠道購買含NMN成分食品的風險提示”，指出“跨境電商零售進口商品按個人自用進境物品監(jiān)管，相關商品符合原產(chǎn)地標準或技術規(guī)范要求，但可能與我國標準或有關要求存在差異。海關關注到一些含NMN（β-煙酰胺單核苷酸）成分食品通過跨境電商渠道進口。海關提醒消費者在購買含NMN成分產(chǎn)品時，請認真、仔細閱讀電商網(wǎng)站上風險告知書內(nèi)容，關注原產(chǎn)地信息，結合自身風險承擔能力做出是否購買判斷。”此舉并未直接禁止，但已釋放審慎信號。

僅在一個月后，海關總署口岸監(jiān)管司便下發(fā)《關于進一步做好跨境電商零售進口含NMN（β-煙酰胺核苷酸）成分食品有關工作的通知》，明確不得在跨境電商平臺銷售原產(chǎn)國（地區(qū)）為美國、澳大利亞、德國、瑞士、英國、新加坡、西班牙、荷蘭等含NMN成分的食品。對于不符合原產(chǎn)地標準或技術規(guī)范要求的含NMN成分食品繞道其他國家或地區(qū)進境的風險，海關會重點關注并查驗處置。

在司法實踐中，法院并非完全認可NMN的禁止準入屬性。在2024年，《人民法院報》刊載的一起案例中，原告于2023年8月4日在被告經(jīng)營的微信店鋪購買NMN產(chǎn)品3件后，以在我國境內(nèi)NMN不能作為食品進行生產(chǎn)和經(jīng)營為由，主張被告出售涉案食品屬于違法行為，認為該涉案食品不符合食品安全標準，被告應退還已付價款，并對此進行十倍賠償。對此，案涉商品是原告通過跨境電商平臺直接自境外購買，屬于跨境電商零售進口模式。這一性質(zhì)直接決定了其監(jiān)管規(guī)則的適用，即適用486號文中關于個人自用進境物品的規(guī)定，而非一般貿(mào)易進口商品的監(jiān)管要求。

（三）《食品安全法》與“486號”文的錯節(jié)齟齬

486號文的政策初衷在于滿足國民對境外商品的多元化需求，而相當部分跨境保健食品因其填補了國內(nèi)保健食品市場的空缺，故廣受國內(nèi)消費者的追捧。應當說，國內(nèi)保健食品市場的空缺，肇因在于兩個方面：一是國內(nèi)生產(chǎn)保健食品的有效成分含量較低；二是部分成分未被列入保健食品原料目錄。以含NMN成分的保健食品為例，正是因為國內(nèi)保健食品市場并不存在此類商品，故消費者把目光投向跨境保健食品，而跨境電商零售進口渠道正是藉此打開了一個品類繁多的市場。從這個角度看，部分消費需求所指向的產(chǎn)品，其合法性恰恰與《食品安全法》旨在建立的嚴格準入體系形成了直接矛盾。

再次審視含NMN成分保健食品的監(jiān)管脈絡，我們不難發(fā)現(xiàn)當下監(jiān)管的矛盾之處：一方面是《食品安全法》對國內(nèi)保健食品特定原料的嚴格準入禁止；另一邊是跨境電商零售進口政策為滿足消費需求而對“個人自用”物品打開的特殊通道。雖然目前通過將跨境電商商品定性為“物品”而非“貨物”來規(guī)避直接沖突，但當一種成分被明確認定為“禁用”時，這種定性是否依然穩(wěn)固，存在法律解釋上的不確定性。

此外，我們還必須了解到，在跨境電商零售進口領域，1210模式是絕對的主流，其進口量和通關效率均高于9610模式，在監(jiān)管邏輯上，1210也更接近于一般貿(mào)易。這意味著，盡管通過1210模式進口的商品在法律上仍屬“個人自用物品”的范疇，但其“整批進”的特點，使得商品在進入綜保區(qū)時已具備大宗貨物倉儲和申報的屬性，其監(jiān)管邏輯在實操層面已無限趨近于一般貿(mào)易。

最后，本文可以得出這樣一個結論：隨著1210模式成為跨境電商零售進口的絕對主流模式，其業(yè)務規(guī)模龐大、高度組織化，使得其政策初衷在監(jiān)管層面日益難以自圓其說。不難預見，監(jiān)管部門在未來仍會對諸如NMN等重點成分進行嚴格審核，甚至不能排除對保健食品等高風險商品恢復或變相恢復執(zhí)行首次進口許可要求的可能性。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 陸怡坤律師