人民政協(xié)報丨尹稚：深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化

導(dǎo) 讀

1月26日，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長尹稚教授，在《人民政協(xié)報》發(fā)表署名理論文章《深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化》。特此轉(zhuǎn)載。

內(nèi)容來源：《人民政協(xié)報》2026年1月26日第3版

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長

清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規(guī)劃學(xué)會副監(jiān)事長

清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院首席科學(xué)家

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》在部署優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作時，提出“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”。由此可見，“十五五”時期，多戰(zhàn)略疊加效應(yīng)將充分顯現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略的融合也將成為必然。

01

多戰(zhàn)略疊加效應(yīng)：對全國“一盤棋”理念的深化

“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”，這是首次出現(xiàn)的提法，其目的是優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，既要發(fā)揮重點區(qū)域增長極的作用，又要增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，在主體功能區(qū)基本穩(wěn)定的前提下，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟格局和國土空間體系的建構(gòu)，這是對全國“一盤棋”理念的深化。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是中國式現(xiàn)代化的長期目標，是應(yīng)對中國發(fā)展中不平衡不充分矛盾的選定路徑。

共同富裕需要政策機制的強力支撐，這既事關(guān)二三次分配制度的創(chuàng)新，也體現(xiàn)了投資于物和投資于人的緊密結(jié)合這一新的發(fā)展導(dǎo)向。以人為本的新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)明確了協(xié)調(diào)均衡和充分發(fā)展是圍繞著人的生活水平和生活質(zhì)量展開的。人均享有的公共服務(wù)和保障性、救助性福祉，人均所具備的基礎(chǔ)消費和發(fā)展型消費能力的相對均衡和充分釋放，將成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的特征性標志。這不僅僅局限于自下而上的城市“錦標賽”型經(jīng)濟發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換和培育，也更需要強有力的中央政府財政轉(zhuǎn)移支付能力和資源投放調(diào)配能力的增長。

二、中國的現(xiàn)代化進程需要更多的高能級戰(zhàn)略支點的培育。

以高水平的中心城市為核心支點，培育現(xiàn)代化都市圈，進而放大合作協(xié)同區(qū)域造就世界級的城市群和支撐國土均衡發(fā)展的新的增長極，是“十五五”乃至2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中的重點任務(wù)。完成或基本實現(xiàn)京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三個世界級城市群建設(shè)，將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈提升為國家發(fā)展的第四個增長極，隨后提升長江中游城市群的發(fā)展能級將是“十五五”規(guī)劃和中長期展望的重點。而“經(jīng)濟大省挑大梁”的提法則涵蓋了更多的現(xiàn)代化城市群、都市圈的培育和發(fā)展，一直延伸到強省會中心城市的發(fā)展需求。參照“十四五”規(guī)劃的表述，成熟性的區(qū)域躍上世界級，發(fā)展型的區(qū)域提能級、升品質(zhì)，培育型的區(qū)域強極核、擴圈層將是“十五五”時期的重點。新型城鎮(zhèn)化改革中“地隨人走、產(chǎn)隨人走、服務(wù)資源投放隨人走”，創(chuàng)造更多更高水平的發(fā)展動力源意義重大。

三、推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略與發(fā)展中的因地制宜差異化施策相結(jié)合，深入推進發(fā)展與安全的再平衡。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成于2010年，其初衷是破解國土空間開發(fā)的無序化、資源環(huán)境超載等當時比較嚴重的“底線失守”問題，其核心邏輯是摒棄國土全域同質(zhì)化開發(fā)的模式，實現(xiàn)國土資源的差異化利用引導(dǎo)。15年的時間過去了，與守底線相關(guān)的“三區(qū)三線”劃定工作已基本完成，側(cè)重約束性的政策體系建設(shè)有較大進展。生態(tài)安全、糧食安全的國土資源量化保障已基本完成，但這一戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局的結(jié)合剛剛起步，國土資源利用中的提質(zhì)增效，開發(fā)利用中的差異化施策將成為“十五五”乃至更長期努力的重點，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的疊加也可以將主體功能區(qū)的政策工具包實現(xiàn)守底線與促發(fā)展的結(jié)合，實現(xiàn)不同主體功能區(qū)中城鄉(xiāng)建設(shè)和城鄉(xiāng)治理的差異化發(fā)展和差異化考核，強化這一制度設(shè)計核心邏輯的實現(xiàn)。

鼓勵生態(tài)保護、保育地區(qū)的人口減貧。鼓勵此類地區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)，向公共服務(wù)中心、教育中心、消費中心和生態(tài)保護保育科技服務(wù)中心轉(zhuǎn)型。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施更為明晰嚴格的清單管制，對蘊含其中的國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)地、通道建設(shè)等，不僅要明確點狀、線狀供地邊界，還需要強化行為標準清單管理。

加強國省二級農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入。科學(xué)有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，加快與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)相關(guān)的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。因地制宜選擇與資源環(huán)境條件匹配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)，實現(xiàn)大規(guī)模主糧生產(chǎn)，以及特色化、精細化、良種化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的結(jié)合，保證“端牢中國飯碗”的同時，維護好中國特有的營養(yǎng)物來源多元化選擇。

深化對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)過程中市場主導(dǎo)和塑造的分工規(guī)律的認知，順應(yīng)垂直分工和集群圈層分工的客觀規(guī)律，結(jié)合自身資源條件、區(qū)位環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點特征，推進城市化地區(qū)群圈內(nèi)部不同規(guī)模、不同能級城市的特色化發(fā)展，走同城化、一體化的道路，求解整體效益優(yōu)化的發(fā)展路徑。以人為本則意味著公共服務(wù)均等化、治理水平均等化，將在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能的區(qū)域化擴散中發(fā)揮更加核心的支撐作用。

四、推動經(jīng)濟格局和國土空間體系的融合。

新時期國家規(guī)劃體系的改革始于2018年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）對此作出了明確部署，以發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，從戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性、政策性的高度統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，以國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌空間治理，突出其基礎(chǔ)性、保障性、實施性的特征。同時通過尺度逐級細化的區(qū)域省、市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃聚焦特色化發(fā)展，協(xié)調(diào)跨區(qū)劃界線任務(wù)的落實，通過專項規(guī)劃聚焦特定專業(yè)領(lǐng)域任務(wù)的細化落地，明確時間表、路線圖，改善可操作性。其核心是實現(xiàn)與經(jīng)濟格局相關(guān)的土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的高效匹配和與空間體系相關(guān)的底線、規(guī)模、區(qū)位、效率、品質(zhì)、安全等比較優(yōu)勢能夠形成融合，實現(xiàn)整體優(yōu)化，互為匹配的良性互動關(guān)系。

在“全國一盤棋”理念下，建立要素統(tǒng)一大市場的經(jīng)濟格局優(yōu)化努力、建立具有比較承載力優(yōu)勢前提下的差異化國土利用格局的努力在“十四五”期間已有所進展。國土空間開發(fā)與保護之間的矛盾有了很大緩解。守牢底線的約束性制度基本形成，“十五五”期間需要強化的是發(fā)展的保障性和實施性、可操作性，優(yōu)化格局，提質(zhì)增效，統(tǒng)籌發(fā)展和安全關(guān)系就成了重點，強化國土空間規(guī)劃的支撐發(fā)展、保障發(fā)展的作用成了重點。同時，分尺度規(guī)劃和專項規(guī)劃則向發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的高度融合努力，把戰(zhàn)略任務(wù)的細化落到實處。

02

科學(xué)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，適時調(diào)整對人口城鎮(zhèn)化的若干認知十分必要

將城市化率作為核心測算邏輯以衡量城市化的進程，始于19世紀中葉英國的城市人口普查制度，之后被歐美國家沿用并推廣至全球，其底層邏輯是與工業(yè)革命帶來的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)深度綁定的。城市化率越高，表明一個國家工業(yè)化程度越高，同時也意味著生活水平和生活質(zhì)量越高。在相當長的歷史進程中，工業(yè)化的成果聚焦于城市，人口從鄉(xiāng)到城的遷移確實經(jīng)歷了就業(yè)遷移、生活方式遷移、身份認證遷移，以及鄉(xiāng)村社會解體和城市社會重構(gòu)、吸納更多人口的過程，城鄉(xiāng)差別在某種意義上映射的是貧富差別，所以讓更多的人進城也就約等于富裕階層的擴大和城鄉(xiāng)差別人群規(guī)模的縮小。當初我們設(shè)計新型城鎮(zhèn)化制度，聚焦加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程時，也是依照這個邏輯，同時結(jié)合中國制度化的與福利待遇綁定的戶籍制度改革，提出了其特有的縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之差的目標，將精力更加聚焦于開放城市戶籍，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，具體到“十四五”至“十五五”解決3億人的落戶問題，并設(shè)想了異地、就近、就地各解決1億人的路徑。在經(jīng)歷了10年左右的發(fā)展后，我們對這組數(shù)字的追求和對相關(guān)指標的認識也有了更深入的理解和調(diào)整，“科學(xué)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的提出可以有如下理解。

一、中國廣域人口大國的人口分布格局是安全與發(fā)展格局的重要組成部分，對城鎮(zhèn)化率的提升應(yīng)有理性追求。

中國的現(xiàn)代化進程要講生態(tài)文明前提下人類命運共同體的建立問題，要強調(diào)生態(tài)安全、糧食安全和經(jīng)濟實力發(fā)展的平衡問題。總結(jié)近年來多種研究的結(jié)論，中國的城鎮(zhèn)化率預(yù)計將在2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時穩(wěn)定在75%左右，進入平臺穩(wěn)定期。

二、發(fā)展的最終目的是滿足人民日益增長的美好生活需要。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與各區(qū)域戰(zhàn)略融合、與鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略融合的背景下，在強調(diào)“加大差異化政策支持力度”，促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特殊政策區(qū)振興發(fā)展的政策紅利下，以及持續(xù)推動公共服務(wù)均等化的大量措施落地中，追求美好生活的地域性標簽關(guān)聯(lián)會持續(xù)弱化，這不僅包括投資于物形成的物質(zhì)生活條件差別的縮小，還包括投資于人所帶來的精神生活差別和治理現(xiàn)代化程度差別的縮小，讓全體人民在就學(xué)、就業(yè)、居住、休閑、康養(yǎng)等需求中有了更廣泛的選擇。城鄉(xiāng)之間的流動、城鄉(xiāng)雙棲以及不同城市間的流動會成為常態(tài)，“十五五”期間如能推進落實由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度將是戶籍制度改革的重大突破，成為進一步弱化居住地所代表的城鄉(xiāng)差別和地域差別的起點。路徑有了，以后就是水漲船高、水到渠成的質(zhì)量提升問題。城鎮(zhèn)化進程的終點應(yīng)是消滅城鎮(zhèn)化率這個指標的存在價值，也只有中國式現(xiàn)代化進程和兼顧發(fā)展與分配合理化的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系有望實現(xiàn)這個前景。

三、市民化的指征意義和代表性指標相應(yīng)發(fā)生變化。

20年前，“市民化”的初始含義包括：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)就業(yè)；從鄉(xiāng)到城的就業(yè)地和居住地轉(zhuǎn)移；從農(nóng)村戶口到城市戶籍（或居住證）的身份認證轉(zhuǎn)移；實現(xiàn)全面融合城市生活方式和社會組織體系的“完整嵌入”。即所謂“進得來、住得下、留得住、過得好”，其應(yīng)對的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍比較明顯情況下日益增長的人的基本需求的滿足和全面建成小康社會。當下，簡單地談市民化的初始含義，并以城鎮(zhèn)化率去衡量已不足以表述新型城鎮(zhèn)化的進程和成效。我們的努力目標是2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，追求以人的現(xiàn)代化為核心實現(xiàn)全面發(fā)展。

“十五五”期間是我國人口素質(zhì)提升和生活質(zhì)量提升的關(guān)鍵時期。隨著國民連續(xù)受教育年限的延長、中等收入階層比例的明顯提高、城鄉(xiāng)發(fā)展差距和生活水平差距的顯著縮小、基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)、高質(zhì)量公共服務(wù)體系初具規(guī)模等大量與人相關(guān)的投入，“市民化”的含義也將隨之發(fā)生變化。對我國這樣的大國而言，中央政府的宏觀調(diào)控作用和地方政府的“錦標賽”激勵機制作用是相輔相成的，只不過這場自下而上的“錦標賽”會逐步實現(xiàn)從物到人的賽道轉(zhuǎn)換，從地域標識區(qū)隔到普惠型社會的轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略的融合也將成為必然。

封面圖｜人民政協(xié)報