優化熱線考核方式 激活治理內生動力——訪北京大學政府管理學院教授馬亮

12345政務服務便民熱線，一頭連著政府、一頭連著群眾，是傾聽民聲、匯聚民意、化解民憂的重要渠道，更是城市治理體系中的“神經末梢”與“關鍵樞紐”。

　　眼下，隨著服務范圍持續擴大、訴求總量不斷攀升，政務熱線也面臨著諸多新考驗。

　　本期，我們邀請到北京大學政府管理學院教授馬亮。他長期關注和研究政務熱線發展，著有《政民互動、績效管理與城市治理創新》一書，對相關領域有著深刻洞察。此次他將為政務熱線高質量發展“把脈問診”，聊聊這條民生熱線如何從問題中轉站，升級為治理“傳感器”。

　　以規范促提升

　　中國城市報：《國務院辦公廳關于進一步規范和提升12345熱線服務的意見》強調“規范”與“提升”雙重目標。從專業視角來看，這一政策出臺的關鍵背景是什么？

　　馬亮：從市長熱線逐步拓展為市民熱線、便民熱線，再延伸至企業服務熱線，政務熱線的服務對象與覆蓋范圍不斷擴大，如今已幾乎成為城市訴求辦理的總入口。政務熱線絕非單純的一條熱線或一個電話號碼，而是一套系統性的城市治理機制，其核心使命就是推動政府部門為企業和群眾紓困解難、辦好實事。

　　政務熱線在城市治理中的作用愈發凸顯，但同時也面臨制度、技術、資源及能力等多方面制約。要進一步提升政務熱線服務城市發展的效能，就必須破解影響其運行質效的關鍵障礙，將其打造為嵌入城市治理體系的重要支柱，在更大范圍、更深層次發揮作用。基于此，還需優化政務熱線的運行機制與發展環境，為其提供更有力的政策支持和資源保障。

　　正是在這樣的背景下，規范和提升政務熱線服務已成為全國政務熱線行業高度關注、持續推進的重要課題，核心思路是在規范中提升、以提升促規范。一方面，要強化政務熱線規范化運行，尤其需加強省級層面對地方政務熱線的統籌協調，實現省、市、縣三級政務熱線運行流程的深度融合與服務標準的統一；另一方面，要提升政務熱線賦能城市治理、市域治理的能力，使其有效支撐政務服務優化、公共服務升級及營商環境改善等工作。

　　從被動響應

　　轉向主動治理

　　中國城市報：從公共管理績效評價角度，除了“響應率、辦結率、滿意率”等傳統指標，您認為還應增設哪些指標衡量熱線的治理效能？

　　馬亮：政務熱線的運行涉及多個環節、諸多方面，需從多維度綜合測評其運行效率、管理成效與服務質量。從熱線工單的接收、轉接、派發、辦理到督辦的全流程，均可設置對應指標來反映效能。當前，“三率”考核是政務熱線的核心關鍵績效指標，但如果過度側重這三項指標，容易導致地方政府及基層組織陷入“唯指標論”的誤區，進而忽視政務熱線的綜合價值。

　　因此，政務熱線的績效評價需配套更多定量與定性指標，全面、客觀地反映其實際運行狀況。例如，不同地區、部門、行業的訴求量差異顯著，訴求量大的單位在“三率”考核中往往處于劣勢，這就需要結合訴求量權重進行綜合考量，確保考核公平性；又如，復雜訴求與異常工單的辦理難度遠超普通工單，對整體績效的影響更為突出，需專門設置專項指標予以精準刻畫和評價。

　　中國城市報：現有接訴即辦的考核機制如何調整，才能有效引導部門從被動響應轉向主動治理？

　　馬亮：目前，不少政府部門及基層組織對政務熱線的重視，仍主要依賴考核問責機制的外部驅動，尚未形成自發自主的主動治理意識。這種“不考不行”“一考就靈”的運行模式缺乏可持續性，不僅可能導致政務熱線陷入自我封閉、無謂空轉的困境，還容易引發“上有政策、下有對策”的消極博弈行為。政務熱線在考核內容與考核方式上，還面臨一個突出悖論：自上而下的行政考核能有效倒逼基層重視訴求辦理，但也可能使其過度關注考核指標，反而弱化對群眾真實需求的精準關注與主動回應；若刻意弱化自上而下的考核，政務熱線又難以獲得足夠的重視和有效執行，陷入“無人問津”的尷尬境地。

　　從治理邏輯來看，基層訴求本應堅持基層直辦、就地解決，但當前實際情況存在偏差：企業和群眾需自下而上提出訴求，再由上級政府部門自上而下轉派至基層辦理，訴求流轉繞了一圈才能獲得足夠重視與推進。這一現象的根源在于，若訴求直達基層、由基層自主辦理，上級政府難以實施有效監督，基層辦理訴求的內生動力也會不足，導致“基層問題基層不解決”。

　　與此同時，現行考核機制進一步固化了這種被動響應模式，難以推動政務熱線向主動治理轉型——畢竟考核核心聚焦于辦件的數量、效率與質量，而辦件的產生以收到訴求為前提，本質上仍是“有訴才辦”。因此，要實現從“接訴即辦”到“未訴先辦”的轉變，關鍵在于重構考核體系，將未訴先辦相關指標納入核心考核范疇，推動政務熱線的運行邏輯從“被動應對”向“主動預防”轉型。

　　基于此，在政務熱線評價中，應慎用排名、末位淘汰等極端考核方式，避免高壓考核引發激勵扭曲、行為偏差等負面效應。評價的核心應從“問責追責”轉向“診斷賦能”，如同為城市治理“體檢”一般，旨在發現問題、找準痛點，而非單純以考核、檢查與問責。同時，要推動評價模式從“有感評價”向“無感監測”轉型，減輕各級開展評價的成本及基層配合評價的負擔。例如，當前各地多通過電話回訪等專門方式收集評價數據，未來應依托政務熱線運行過程中自動生成的多源數據開展績效評價，既提升評價的客觀性，又提高評價效率。

　　打通熱線服務

　　“最后一公里”

　　中國城市報：據您觀察研究，當前熱線運行過程中還存在哪些突出問題？針對這些問題，您有何建議？

　　馬亮：政務熱線在發揮重要作用的同時，也存在一些亟待關注和解決的突出問題，主要體現在三個方面。

　　首先，訴求渠道協同不暢問題較為突出。企業和群眾可通過多種渠道反映訴求，如何理順政務熱線與其他訴求辦理渠道的關系，成為提升治理效能的關鍵。例如，涉法涉訴、信訪訴求、網絡問政（如市長信箱、“互聯網+督查”、人民網“領導留言板”）、自媒體公開訴求等，常與政務熱線的受理范圍存在交叉重疊情況，進而引發多頭受理、重復辦理、辦理標準不一等問題。部分城市嘗試打通各類渠道、實現“一網通辦”，但受上位法律法規及規章制度的限制，訴求辦理仍面臨諸多現實挑戰。此外，多數地區采用碎片化治理模式，政務熱線與其他訴求渠道的關系錯綜復雜，不僅存在忙閑不均的情況，還常因相互掣肘、權責不清產生矛盾，難以形成治理合力。

　　對此，建議在保留現有訴求渠道、保障群眾表達權的基礎上，著力推動各類渠道融合發展，通過明確分工、強化協同，最大限度減少重復訴求和多頭辦理問題。同時，要破除“工單辦結即問題解決”的認知誤區，健全閉環管理機制，避免因流程形式化導致問題空轉、群眾訴求落空。

　　其次，不合理訴求與惡意訴求的治理難題亟待破解。多數企業和群眾的訴求合情合理合法，屬于政府職責范圍內的事項，但仍有部分“不合理訴求”“惡意訴求”難以處置，擾亂了熱線運行秩序。部分群眾將政務熱線視為“許愿池”，無論訴求是否屬于政府職責范圍，都希望通過熱線解決；部分群眾則將其當作“垃圾桶”，把個人生活煩惱、無關瑣事全部推給政府部門；更有甚者將其作為“搖錢樹”，通過惡意訴求、惡意差評要挾基層組織，以此謀取不正當利益。

　　政務熱線堅持開放治理、應接盡接的基本原則，但對不合理、惡意訴求必須明確說“不”。若不加以區分處置，不僅會浪費寶貴的政務資源，擠壓合理訴求的辦理空間，還會助長濫用熱線的不良風氣。建議明示政務熱線的受理范圍，制定不合理訴求、惡意訴求的事項清單及處置方案，規范處置流程，既守住服務底線，又維護熱線運行秩序。

　　最后，數字化智能化轉型進程仍需加速推進。大語言模型、生成式人工智能等新技術的涌現，為政務熱線升級迭代提供了新機遇，目前各地均在積極部署應用，但整體應用效果仍有提升空間。從實際情況來看，這些技術在政務熱線領域的應用廣度、深度、力度及成效仍有不足，技術與業務場景融合不夠緊密，制約了政務熱線的智能化水平和服務效能。建議加強對政務熱線數字化、智能化轉型的指導與規范，推動技術與業務深度融合，助力政務熱線向更智慧、更高效的方向邁進。

■中國城市報記者 鄭新鈺