湖南構建汛旱并防與耕地置換協同推進改革答卷

本文轉自：人民網-湖南頻道

益陽南縣整域推進高標準農田建設試點項目成效。單位供圖

作為全國糧食主產區，湖南以全國2.8%的耕地生產了全國13%的稻谷，但人均耕地僅0.82畝，為全國平均水平的60%，且面臨防汛抗旱和耕地保護雙重壓力。如何破解“水患”與“地缺”的雙重難題？湖南以系統思維推進改革，探索構建“汛旱并防與耕地置換”協同推進機制，交出了一份防汛抗旱、糧食安全、生態保護、產業轉型的“多贏”答卷。

頂層破局：構建“水地協同”制度框架

2025年3月，湖南省政府辦公廳印發《構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制實施方案》，明確“穩定耕地總量、提升耕地質量、優化耕地布局”的總體目標，并將“以水定地”作為創新機制首次寫入省級耕地保護相關文件。

省級統籌機制落地即見效。2025年5月，湖南省自然資源廳牽頭，聯合水利、農業農村、林業等7家省直單位和5個試點地區建立省級聯席會議制度，定期會商解決改革難點堵點。省自然資源廳舉辦全省改革業務專題培訓班，組建工作專班開展“一對一”指導，累計上門幫扶60余次。

迅速摸清工作底數，保障耕地、林地、園地三類資源置換精準有序、適時適度。

算清“三本賬”——充分利用自然資源國土空間一張圖平臺底圖底數，開展農用地適宜性評價，查清全省現狀耕地“本底賬”、耕地與園地林地置換“進出賬”、各類管理空間“對沖賬”，綜合分析立地、水文、生態、區位等條件，科學鋪排“進出”時序，確保做到“先進后出、優進劣出、進出平衡”。

在全國率先建成耕林水“一張圖”——在省自然資源廳調度中心，巨大的電子屏幕上，一張融合了耕地、林地、水域等信息的“自然資源底圖”清晰呈現。這張在全國率先建成的耕林水“一張圖”，成為改革的“導航系統”。在此基礎上，系統編制耕地保護和國土綠化、林地保護利用、江河湖庫保護等專項規劃。

制定年度實施方案——結合各地實際，全面摸清群眾的種植習慣和置換意愿，不搞“一刀切”，逐年編制耕地流入、流出、置換的具體實施方案。

同時，試點地區主動擔當作為。岳陽、常德、張家界、益陽、婁底5市黨委、政府主要負責人親自審定試點方案、密集調度督導。其他地區積極探索、主動謀劃，改革工作已提前全省鋪開，形成省市縣“一盤棋”推進格局。

試點深耕：探索差異化實踐路徑

湖南選取5個市州先行試點，針對湖區、山區、丘陵區的資源稟賦差異，探索出五類可復制可推廣的協同模式，為全省推廣積累了實踐經驗。

“水地協同”模式。通過實施補水工程、優化灌溉體系，解決集中連片耕地供排水問題，實現耕地擴面提質。岳陽市君山區統籌水利資金和國債項目，重點實施北部補水工程，推動錢南垸灌區改善耕地灌溉條件31.93萬畝、新增耕地5000余畝，糧食畝均增產15% 。

“平急兩用”模式。結合蓄滯洪垸遷建和農村宅基地復墾，新增耕地發展特色產業，同時保留蓄洪功能，破解蓄洪垸區開發利用與防洪需要的矛盾。岳陽市一體推進團洲垸移民遷建、水系改造和耕地復耕，大力實施包括舊房拆除復墾、高標準農田建設在內的綜合整治，覆蓋田塊3.03萬畝，預計新增耕地1000余畝。常德市澧縣通過低效林地復墾、高標準農田建設等項目，推動西官垸新增優質耕地8000余畝，實現低水種養、高水蓄洪、平急兩用。

“山上換山下”模式。有序退出山上不穩定耕地，推動山下林園地恢復為耕地，集中連片，山上山下產業協調發展。張家界市桑植縣因地制宜編制耕林置換專項規劃，引導“山下”新增優質水田200畝，提升耕地質量4555畝，實現規模化、機械化經營，增加稻谷產量270萬公斤、帶動村民增收800余萬元。推動“山上”退出不穩定耕地500畝，發展白茶，實現特色產業增收600萬元。同時組織富有地方特色的農耕文化體驗活動，讓農民群眾從農文旅發展中收獲美好生活和新的收入。

“小田變大田”模式。通過土地整治、高標準農田建設等，歸并整合零星分散耕地。益陽市赫山區以全域土地綜合整治為抓手，將以往錯落分布的“空心房”“危舊房”等閑置房屋和廢棄坑塘水面復墾為耕地，推動周邊近千畝農田集中連片，引進新型農業經營主體種植低鎘水稻。株洲市淥口區復墾復耕閑置林地、園地和低效耕地2000余畝，完善水利設施，推動耕地“分散變集中”，引導發展規模化農業。

“低效變高效”模式。挖潛宜耕的低效農用地資源，開發復墾為高產穩產耕地。婁底市雙峰縣結合水利設施建設，暢通農田灌溉“毛細血管”，將120余畝低效養殖水面恢復為集中連片的優質水田，引導種植特色優勢品種。

機制創新：破解協同發展深層瓶頸

“改革的關鍵內容是要建立部門聯動機制，推動‘人、地、水、產’協同發展。”省自然資源廳相關負責人表示。圍繞這一目標，湖南大力推動制度集成創新，著力打破部門、領域、區域之間制約耕地協同保護的機制束縛，破解改革深層瓶頸。

跨部門信息協同。省自然資源廳堅持“一家建、大家用”，建成集時間、空間、屬性于一體的自然資源和地理空間數據庫，實現農業農村、水利、林業、交通等多個部門數據共享。常德市依托國土空間基礎信息平臺搭建“智汛耕云”模塊，實現部門數據實時共享、協同更新。

跨部門項目協同。省發展改革委將改革項目納入重大項目庫。省水利廳、省自然資源廳建立水利設施與耕地開發項目協同機制，將新增耕地面積等指標納入水利工程建設方案編制，并作為方案審查重要條件。同時，省農業農村廳、省自然資源廳建立高標準農田建設項目協同選址機制，優先將洞庭湖區和平原區、大中型水利灌區范圍內條件較好的耕地等納入建設范圍。省自然資源廳、省林業局建立建設項目用地用林用草融合審批機制，實現并聯審批。

推動跨地區利益協同。省自然資源廳研究跨區域耕地保護目標有償調劑，推動指標調劑與考核責任目標同步轉移，耕地保護目標跨區域合理優化，充分調動各方積極性。如岳陽建立市域層面耕地保護目標動態管理和異地代保機制，成功推動君山區為新港區代保水田350畝。

跨領域資金協同。省財政廳、省自然資源廳聯合出臺了省級財政獎補方案，安排1.25億元對新增優質耕地和改革成效突出市縣進行獎補。省自然資源廳、省農發行建立政銀合作機制，引入政策性金融資金支持全域土地綜合整治，已完成授信92億元、實際投放27億元。

前路可期：從試點到全域的深化之路

先試先行的成效已在三湘大地充分顯現。截至2025年11月，全省鋪排項目197個，預計新增耕地16萬畝、提質耕地42萬畝、耕林園置換11萬畝。其中2025年新增優質耕地6萬畝（洞庭湖區約占45%）、提質耕地30萬畝、耕林園置換4萬畝。

糧食產能穩步提升。澧縣西官垸打造的平急兩用工程樣板，推行“一季糧+一季菜”高效種植模式，實現糧食畝產提升200公斤、糧食總產量超450萬公斤，帶動村民增收850萬元。婁底漣源市將低效沙梨園恢復為高產水田，同時引導農戶規模化種植特色香米，打造區域特色農業品牌，讓高產水田產出“黃金糧”。

生態效益同步凸顯。岳陽君山區將國家一級保護動物麋鹿苑項目需占用的150畝耕地置換為園地，保障野生動物救助空間，實現耕地保護與文旅產業雙贏。常德臨澧縣開展水生態修復，對萬畝良田示范片灌溉渠堤兩岸進行生態治理，清淤、擴寬生態環保溝渠1.92公里，構建美麗田園的生態廊道。

產業發展蓬勃向上。岳陽縣立足丘陵、湖區資源稟賦，推動農用地集中連片整治、改造低效雜木林，引入金盆柚種植大戶，預計綜合年產值超600萬元，年增收41.7萬元，帶動就業70余人，為農林一體化保護修復治理改革提供“岳陽樣板”。益陽南縣實施湖區“垸內”林地換“垸外”不穩定耕地500畝，推動“小田改大田”，推行稻蝦共養“一田三收”高效農業模式，帶動13.5萬人就業，全縣共實現集體年經營性收入1900余萬元，為全面推進鄉村振興提供“南縣樣板”。

農戶獲得感持續增強。“以前農田東一塊、西一塊，電線桿又多，植保無人機不好飛，農藥浪費不少。整治后土地規模化種植、‘數字化’經營，機械操作方便，灌溉也方便，成本省了好多。田越來越好種了！”益陽蘭溪鎮種糧大戶蔡建華用行動點贊“數字良田”，他從2014年就開始種糧，那時只種了400多畝，如今已發展到1200畝。而北岸新村柴建平直言：“村干部告訴大家，水系系統治理，農田再不會被淹；環境好了，種的糧食價格更高；土地入股，每年都有分紅。最打動我的還是那句，這是‘給子孫后代謀福’。”

2025年11月27日，省委、省政府召開全省改革推進會，要求繼續把握好總體目標，在協同推進耕地開發復墾、改造提質、耕園林地置換“三大任務”，著力構建規劃管控、信息共享、項目統籌、“以水定地”、資金多方籌措、耕地保護目標跨區域調劑“六大機制”上繼續發力，因地制宜創新改革模式，做好產業融合“后半篇文章”。各市州優先選取條件較為成熟的市縣實施改革。

“綜合來看，這項改革不僅破解了水地矛盾的困局，更有利于推動土地要素科學配置，優化現代農業布局，是未來鄉村振興的金鑰匙。”省自然資源廳耕保處相關負責人表示。

按照改革時間表，2026年底湖南將實現汛旱并防與耕地置換協同機制全省覆蓋，到2029年形成運行順暢的耕地置換長效機制。

這場變革不僅讓“地”和“水”的矛盾從“被動應對”轉向“主動布局”，更讓耕地真正從“數量管控”轉向“數量、質量、生態、文化”四位一體保護，為糧食主產區破解“保地”與“防災”難題、夯實國家糧食安全根基、服務高質量發展提供了可復制的湖南經驗。（彭小云、李巧玲、葉茂青）

張家界桑植縣水利系統綜合治理與耕地恢復試點項目實施后效果圖。單位供圖