學(xué)術(shù)報(bào)告 | 李錦生：基于制度、參與、運(yùn)營的城市更新長效機(jī)制建立

導(dǎo)讀

8月31日上午，2025中國城市規(guī)劃年會之學(xué)術(shù)研討會十七“如何建立健全城市更新的長效機(jī)制”在沈陽成功召開。會上，學(xué)會常務(wù)理事、城市規(guī)劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員李錦生作題為《基于制度、參與、運(yùn)營的城市更新長效機(jī)制建立》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：6069字

閱讀時(shí)間：19分鐘

李錦生

學(xué)會常務(wù)理事、城市規(guī)劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展重心由大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效。在這一轉(zhuǎn)型背景下，高質(zhì)量城市更新成為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的核心抓手。城市更新不是“一次性工程”，而是“持續(xù)性治理”的過程。今年，中央城市工作會議也明確提出了“五轉(zhuǎn)變五注重”的理念轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)了未來城市發(fā)展要從“重建設(shè)”轉(zhuǎn)向“重治理”，必須破解“重改造、輕維護(hù)，重短期、輕長期”的困境。同時(shí)，對于“一個(gè)優(yōu)化、六個(gè)建設(shè)”的城市工作重點(diǎn)任務(wù)部署，要求我們未來應(yīng)以兼顧“更新效率”與“民生福祉”、平衡“發(fā)展效率”與“歷史保護(hù)”的關(guān)系為核心導(dǎo)向，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效。

1、時(shí)代命題

為何建立城市更新的長效機(jī)制

城市更新長效機(jī)制的核心是通過制度設(shè)計(jì)、多元協(xié)同、資源保障等方式，形成一套可持續(xù)、系統(tǒng)性的治理體系，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)從“短期改造”向“長期運(yùn)營”、從“碎片化推進(jìn)”向“整體性提升”、從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向共建共治共享的轉(zhuǎn)變。這一機(jī)制具有長期性（周期長、效果滯后）、持續(xù)性（動態(tài)調(diào)整、滾動推進(jìn)）、創(chuàng)新性（技術(shù)、模式、政策迭代）特征。

從國家戰(zhàn)略層面來看，今年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，文件強(qiáng)調(diào)了城市更新需強(qiáng)化組織實(shí)施——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要發(fā)揮牽頭作用，省級黨委和政府要確定本地區(qū)目標(biāo)任務(wù)，城市黨委和政府要切實(shí)履行責(zé)任，構(gòu)建市級統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、分級落實(shí)的工作格局。在部門協(xié)同推進(jìn)方面，自然資源部需發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和底線約束；財(cái)政部聚焦探索新模式，聚焦城市更新重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)化財(cái)政金融政策協(xié)同；國家發(fā)展改革委穩(wěn)步有序推進(jìn)城市更新重點(diǎn)工程實(shí)施，設(shè)立2025年中央預(yù)算內(nèi)城市更新投資專項(xiàng)；金融監(jiān)管總局將研究出臺城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法等等。

然而，我國城市更新實(shí)踐目前仍面臨顯著挑戰(zhàn)，建立長效機(jī)制的緊迫性源于三大痛點(diǎn)問題：

1

在制度層面，存在頂層設(shè)計(jì)缺失與協(xié)同不足問題。

在頂層設(shè)計(jì)層面，國家級法規(guī)缺位導(dǎo)致地方政策碎片化、針對性不足。一方面，地方缺乏統(tǒng)一遵循，各地“各自理解、各自為政”，部分地方借更新之名大拆大建、破壞歷史文化與生態(tài)環(huán)境；同時(shí)，省級政策多聚焦單一領(lǐng)域（如老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施更新等），缺乏覆蓋規(guī)劃、土地、金融的全鏈條系統(tǒng)設(shè)計(jì)。另一方面，地方實(shí)踐往往遵循“短期改造”思維慣性，容易忽視長期規(guī)劃與專業(yè)決策。部分地方將城市更新簡單等同于“工程項(xiàng)目”，優(yōu)先選擇成本低、見效快的項(xiàng)目（如外立面翻新），忽視對城市結(jié)構(gòu)、功能的系統(tǒng)性優(yōu)化。更新項(xiàng)目多聚焦建設(shè)環(huán)節(jié)，對后期運(yùn)營、維護(hù)考慮不足。如老舊小區(qū)改造后因缺乏可持續(xù)的物業(yè)管理機(jī)制，出現(xiàn)設(shè)施失修、環(huán)境反彈等問題；歷史文化街區(qū)更新中，因未納入業(yè)態(tài)規(guī)劃與運(yùn)營方案，導(dǎo)致商業(yè)同質(zhì)化、活力難以持續(xù)。

從地方城市更新實(shí)踐來看，市、縣住建部門發(fā)揮牽頭作用的能力有限，呈現(xiàn)“小馬拉大車”困境。一方面，城市更新涉及住建、自然資源、財(cái)政等多部門，但目前地方實(shí)踐中“條塊分割”問題突出，缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，住建局、城管局、自然資源局等多頭施政，項(xiàng)目推進(jìn)中因職責(zé)交叉、信息不暢導(dǎo)致土地手續(xù)辦理受阻、資金難以統(tǒng)籌。部分城市雖成立更新領(lǐng)導(dǎo)小組，但實(shí)際操作中仍存在“九龍治水、各自為政”的局面，未能形成合力。另一方面，市、縣兩級城市更新多由住建局內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)，團(tuán)隊(duì)規(guī)模小、專業(yè)能力有限。這些科室既要對接上級政策，又要協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地，卻缺乏既懂規(guī)劃又懂運(yùn)營的復(fù)合型人才，難以應(yīng)對更新中的復(fù)雜利益協(xié)調(diào)與全周期管理。相較于深圳、上海等成立專職更新機(jī)構(gòu)的城市，多數(shù)地方因缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

2

在參與層面，存在主體活力不足與機(jī)制不暢問題。

從社會參與視角來看，目前地方政府主導(dǎo)過強(qiáng)，社會力量、居民參與渠道有限，城市更新資金來源過度依賴政府財(cái)政和專項(xiàng)債券。一方面，多地城市更新仍以政府主導(dǎo)的工程項(xiàng)目思維為主，從項(xiàng)目策劃、資金籌措到實(shí)施運(yùn)營均由政府部門統(tǒng)籌，其他主體多作為執(zhí)行方被動參與。城市更新資金來源過度依賴政府財(cái)政和專項(xiàng)債券，社會資本難以通過市場化方式介入。另一方面，居民訴求反饋難，第三方專業(yè)組織參與缺乏。城市更新項(xiàng)目多采用“自上而下”的推進(jìn)模式，居民僅在公示階段“象征性參與”，對改造方案的核心內(nèi)容缺乏實(shí)質(zhì)話語權(quán)。涉及拆遷補(bǔ)償、公共空間分配等爭議時(shí)，缺乏中立的協(xié)商平臺和利益調(diào)解機(jī)制。規(guī)劃師、社區(qū)工作者等專業(yè)人才及社會組織參與度低，難以協(xié)助居民表達(dá)訴求、優(yōu)化方案。

從市場參與視角來看，市場參與機(jī)制不健全，項(xiàng)目周期長、成本高、回收慢，市場運(yùn)作困難，社會資本“進(jìn)不來、退不出”，缺乏明確的盈利模式。城市更新項(xiàng)目周期長、成本高、回收慢，市場運(yùn)作困難，且缺乏明確的盈利模式設(shè)計(jì)，社會資本面臨“投入大、回報(bào)慢”的風(fēng)險(xiǎn)。城市更新項(xiàng)目地塊小且分散，使得政府難以通過土地出讓推進(jìn)舊改，也難以獎勵容積率。與成片舊改相比，激勵社會資本的機(jī)制不完善。適用于城市更新的市場化融資工具（如REITs）應(yīng)用不足，社會資本難以通過資產(chǎn)盤活實(shí)現(xiàn)退出。同時(shí)，項(xiàng)目資產(chǎn)流動性差，缺乏二級市場交易機(jī)制，導(dǎo)致資本“投入后被套牢”。

3

在運(yùn)營層面，存在重改輕護(hù)與資產(chǎn)思維缺失問題。

一方面，地方更新實(shí)踐呈現(xiàn)“重開發(fā)”輕“服務(wù)”特征。城市更新項(xiàng)目往往表現(xiàn)為“一次性”改造，缺乏長期的維護(hù)和運(yùn)營。甚至很多地方還摸不清存量資產(chǎn)底數(shù)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清晰，對于要開發(fā)的成本、算賬、城市存量資產(chǎn)空間數(shù)據(jù)底數(shù)認(rèn)識不全面，缺乏“資產(chǎn)臺賬”。同時(shí)，地方過去過度依賴土地財(cái)政，更多聚焦于居住、商業(yè)的“地產(chǎn)開發(fā)模式”，導(dǎo)致公共配套缺失，城市消費(fèi)導(dǎo)向的運(yùn)營服務(wù)體系缺失，最終容易導(dǎo)致更新改造后設(shè)施活力不足，更新效益不達(dá)預(yù)期。

另一方面，地方城市更新的長期運(yùn)營資金保障匱乏，存在“改后即亂”隱憂。城市更新項(xiàng)目在籌劃與實(shí)施過程中，普遍重建設(shè)投入，輕運(yùn)維資金安排，尤其是對金融方面的保障性工具——如運(yùn)維階段的市場化融資工具（運(yùn)營收益權(quán)質(zhì)押等）應(yīng)用不足。部分地方統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的平均任期一般不足三年，在缺乏政府連貫的統(tǒng)籌保障、又缺失長期運(yùn)營的資金保障時(shí)，容易發(fā)生“改后即亂”的現(xiàn)象。

同時(shí)，部分典型案例印證了城市更新長效機(jī)制建立的必要性：比如，深圳大沖村改造自1998年納入舊改規(guī)劃至2017年多期項(xiàng)目竣工，依靠“更新前征詢-更新中監(jiān)督-更新后維護(hù)”閉環(huán)，延續(xù)推進(jìn)了歷時(shí)近20年的分階段更新實(shí)施策略；既通過《深圳市城市更新辦法》提供制度保障，又以“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”模式分階段推進(jìn)拆遷、建設(shè)與運(yùn)營，避免了短期開發(fā)的盲目性。上海田子坊從藝術(shù)家自發(fā)入駐起步，經(jīng)政府逐步引導(dǎo)規(guī)范，保留原有里弄肌理、石庫門建筑風(fēng)貌和居民生活場景，漸進(jìn)引入文創(chuàng)、商業(yè)、文旅等新功能，最終形成兼具歷史記憶、 文化活力與社區(qū)煙火氣的特色街區(qū)。

圖1 深圳大沖村改造效果（上）與上海田子坊漸進(jìn)式更新效果（下）

2、支柱體系

可持續(xù)長效機(jī)制四大支柱體系

構(gòu)建城市更新長效機(jī)制需依托四大相互支撐的支柱體系：

一是完善制度保障體系，需要自上而下完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建城市更新的整體制度框架。法律層面推動地方立法，加快出臺《城市更新條例》，明確城市更新主體、程序、權(quán)責(zé)關(guān)系。政策層面需要“省—市—縣”三級聯(lián)動，構(gòu)建“1+N+X”差異化的城市更新政策保障體系。實(shí)施保障層面需要城市黨委和政府切實(shí)履行責(zé)任，構(gòu)建市縣級統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、分級落實(shí)的工作格局；住建部門發(fā)揮牽頭作用，會同相關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)支持，完善制度政策；建立成立跨部門“城市更新辦公室”，統(tǒng)籌住建、規(guī)劃、財(cái)政等多部門職能，解決小馬拉大車的問題。

二是建立可持續(xù)資金機(jī)制，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化城市更新的長期運(yùn)營能力。可參考《南寧市城市更新基金管理辦法》，建立城市更新專項(xiàng)基金機(jī)制；政府部門搭建“投入+收益”的精準(zhǔn)匹配平臺，在存量更新改造的前提階段，通過土地出讓入股、PPP模式引入社會資本等方式降低投入額度。可借鑒山東省《關(guān)于推動城市片區(qū)綜合更新改造的若干措施》與無錫藍(lán)園更新項(xiàng)目先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立土地增值收益反哺機(jī)制；建立完善的商業(yè)運(yùn)營模式，盡快回籠資金，搭建“成本共擔(dān)—收益共享”機(jī)制與市場化運(yùn)營模式創(chuàng)新，構(gòu)建可持續(xù)的資金循環(huán)體系。可參考REITs等金融工具的實(shí)操路徑，建立可持續(xù)社會資本市場退出機(jī)制；城市更新項(xiàng)目通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)證券化（如REITs）退出是實(shí)現(xiàn)社會資本循環(huán)流動的核心路徑，需結(jié)合政策創(chuàng)新、工具應(yīng)用與風(fēng)險(xiǎn)防控構(gòu)建全周期退出體系。

三是強(qiáng)化多元協(xié)同治理機(jī)制，創(chuàng)新參與模式，激活多元主體。推廣“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作+居民自治”模式：政府歸位“引導(dǎo)者”——聚焦頂層設(shè)計(jì)、政策創(chuàng)新、平臺搭建與過程監(jiān)管；市場成為“操盤手”——鼓勵各類市場主體成為投資、建設(shè)、運(yùn)營的核心力量；居民作為“共建者”——保障公眾從意愿征詢到運(yùn)維監(jiān)督更新全流程的參與。通過建立“社區(qū)聽證+專家評議+居民代表會議”三位一體的參與機(jī)制，健全居民議事協(xié)商路徑與流程，保障公眾的知情權(quán)與決策權(quán)。

成都曹家巷

由居民自治引領(lǐng)的城市更新

• 從破舊的危舊房到現(xiàn)代化的建筑，曹家巷經(jīng)歷了巨變。這里曾經(jīng)是“臟亂差”的代名詞，如今卻成為了時(shí)尚的打卡地。

• 開創(chuàng)居民自治典范，以“群眾工作群眾做”的自治機(jī)制破解拆遷難題，通過居民議事、投票等方式實(shí)現(xiàn)“自下而上”的全程參與。

• 平衡更新效率與民生溫度，堅(jiān)持原地返遷為主，配套完善公共服務(wù)設(shè)施，既改善居住條件，又維系社區(qū)原有的社會網(wǎng)絡(luò)。

• 注重文化記憶延續(xù)，保留老巷市井元素，避免“更新即割裂”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)文化的傳承與新生。

圖2 成都曹家巷改造前（左）與改造后（右）

四是優(yōu)化動態(tài)評估與反饋機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督評估，確保機(jī)制落地。一方面，需要建立全生命周期管理平臺，推動存量資產(chǎn)可視化共享；從現(xiàn)狀評估到運(yùn)營維護(hù)，合理制定并優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，協(xié)調(diào)各方利益訴求，保障項(xiàng)目實(shí)施。摸清底數(shù)，通過數(shù)據(jù)賬本實(shí)現(xiàn)質(zhì)檢、查詢、統(tǒng)計(jì)等全生命周期管理，推動存量資產(chǎn)可視化共享。另一方面，需要建立更新效果評估體系，定期開展第三方評估；將城市更新納入地方政府績效考核，避免“重政績、輕實(shí)效”的短期行為。

3、加強(qiáng)創(chuàng)新

城市更新關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新突破

城市更新不同于新建，城市規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期形成的制度機(jī)制往往不適應(yīng)、不支持城市存量更新改造。城市更新項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)與堵點(diǎn)主要包括資金需求大、土地管理制度不適配、規(guī)劃管理制度不支持、標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)、行政審批協(xié)調(diào)難、城市更新碎片化等方面。健全的政策、技術(shù)體系是城市更新有效推進(jìn)的重要保障，未來需要從以下三個(gè)層面探索創(chuàng)新突破的路徑：

一是政策創(chuàng)新，需要積極探索容積技術(shù)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分離、自主更新改造、產(chǎn)權(quán)分割用地分層出讓等方面的城市更新相關(guān)政策要求與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在容積技術(shù)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分離方面，需要建立以拆建比為核心的權(quán)益建筑面積核算規(guī)則，加強(qiáng)拆賠比統(tǒng)籌引導(dǎo)，平衡各方利益；通過規(guī)劃與權(quán)益建筑面積管理、分類型區(qū)域核算拆建比、約束拆賠比，提升容積資源配置效率與公平性。同時(shí)，需要支持居民與企業(yè)自主改造與產(chǎn)權(quán)分割。原土地使用權(quán)人可申請自主拆除重建，滿足其他企業(yè)生產(chǎn)用房需求，強(qiáng)化資源要素市場化配置。將空置的廠房通過宗地或房屋分割轉(zhuǎn)讓，吸引中小企業(yè)入駐，提高存量土地或房屋資源利用效率。

二是模式創(chuàng)新，需要構(gòu)建“評估-實(shí)施-利益”三位一體的動態(tài)機(jī)制，推動城市更新從碎片化走向系統(tǒng)性重構(gòu)。其中，“評估-實(shí)施-利益”動態(tài)機(jī)制要求運(yùn)用多維度量化評估模型，實(shí)現(xiàn)“留改拆”精準(zhǔn)平衡。為打破碎片化治理，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，可以借鑒深圳福田模式，建立“區(qū)級-片區(qū)-單元”三級管控體系，構(gòu)建城市更新的統(tǒng)籌體系與建立數(shù)字總控管理模式，精準(zhǔn)識別保護(hù)要素、提升協(xié)同效率，推動城市更新模式的系統(tǒng)性重構(gòu)。

三是技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，推動城市更新向智能化、綠色化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型。借助BIM構(gòu)建建筑全生命周期的精準(zhǔn)信息模型，實(shí)現(xiàn)從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)維的精細(xì)化管理。運(yùn)用CIM搭建城市級三維數(shù)字底板，整合多源數(shù)據(jù)，支撐規(guī)劃決策、交通優(yōu)化、應(yīng)急管理等場景，為公共空間規(guī)劃提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)城市更新的高效協(xié)同與科學(xué)規(guī)劃。推廣綠色建筑技術(shù)，采用新型節(jié)能材料、優(yōu)化建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)，提升建筑能源利用效率。推動能源系統(tǒng)重構(gòu)，提高可再生能源利用比例，構(gòu)建分布式能源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)能源的清潔供應(yīng)與高效分配，助力城市更新向低碳、可持續(xù)方向發(fā)展。

北京首鋼園低碳更新

• 構(gòu)建了“光伏+儲能+綠電”能源體系，分布式光伏裝機(jī)超10兆瓦，還將鋼廠尾氣轉(zhuǎn)化為乙醇等產(chǎn)品。

• 通過“同拆降一體化”技術(shù)實(shí)現(xiàn)鋼構(gòu)件、混凝土高回收率，推動工業(yè)廢棄物循環(huán)利用。

• 搭建智慧能碳管理平臺，交通以軌道交通為主，電動車接駁且充電樁充足；生態(tài)修復(fù)提升碳匯能力，年碳減排達(dá)28.5萬噸，成為全球老工業(yè)區(qū)低碳轉(zhuǎn)型標(biāo)桿。

圖3 北京市首鋼園低碳更新效果

結(jié) 語

更新工作轉(zhuǎn)型下的行業(yè)力量

城市更新長效機(jī)制的建立離不開個(gè)體與集體的共同努力，從遠(yuǎn)景來看，對人的培養(yǎng)是長效機(jī)制建立的實(shí)然基石，城市更新工作的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)是長效機(jī)制落地的核心支撐。未來，需要著力培養(yǎng)并壯大一支高素質(zhì)的本地化公務(wù)員隊(duì)伍與專業(yè)設(shè)計(jì)隊(duì)伍，讓住建系統(tǒng)的牽頭作用從“行政主導(dǎo)”升維為“專業(yè)引領(lǐng)+在地適配”，推動城市更新真正“接天線、接地氣”。

綜上，建立城市更新長效機(jī)制是一個(gè)長期、系統(tǒng)的過程，需要持續(xù)探索制度、資金、參與與運(yùn)營的協(xié)同。通過支柱體系的構(gòu)建與關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新，培育專業(yè)隊(duì)伍推動工作轉(zhuǎn)型，才能真正實(shí)現(xiàn)城市更新的可持續(xù)治理，最終建成創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

*根據(jù)現(xiàn)場報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

【免責(zé)聲明】本公眾號發(fā)布的內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)交流使用，不以任何形式進(jìn)行牟利。內(nèi)容版權(quán)歸原作者所有。如有侵犯您的權(quán)益，請及時(shí)與我們聯(lián)系，我們將于第一時(shí)間協(xié)商版權(quán)問題或刪除內(nèi)容。內(nèi)容為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號立場和對其真實(shí)性負(fù)責(zé)。

規(guī)劃年會 | 學(xué)術(shù)研討會十七：如何建立健全城市更新的長效機(jī)制

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

理論研究 | 楊保軍：城市更新的價(jià)值取向

點(diǎn)擊圖片閱讀全文

學(xué)術(shù)報(bào)告 | 黃瓴：超大城市更新治理與實(shí)踐——重慶案例解析

點(diǎn)擊圖片閱讀全文