美聯(lián)儲的獨立性前景｜國際

文/清華大學國家金融研究院新結(jié)構(gòu)金融學研究中心副主任沙楠，清華大學五道口金融學院講席教授、南方科技大學商學院講席教授周皓

美聯(lián)儲政策制定過程不能完全脫離美國政治與意識形態(tài)的影響，尤其國會可對其決策展開質(zhì)詢和監(jiān)督，這些都極其考驗美聯(lián)儲決策層，特別是主席平衡的藝術(shù)，即在維護獨立性的同時，如何考量金融監(jiān)管職能擴大對貨幣政策的影響，如何在黨派分歧加劇背景下避免政治干擾，如何抑制通脹的同時避免經(jīng)濟衰退等。基于此，本文將以美聯(lián)儲重大變革為脈絡(luò)，梳理獨立性的演變，并對其前景進行展望。

2025年美國總統(tǒng)特朗普上任以來，政治方面的壓力正試圖對美聯(lián)儲的決策過程產(chǎn)生影響，諸如其對美聯(lián)儲理事庫克提出解職要求，其提名新任理事人選米蘭的快速入職，美聯(lián)儲下任主席遴選程序的高調(diào)啟動，以及政府內(nèi)閣成員對聯(lián)儲利率政策的公開且頻繁評論，等等，相關(guān)事件接連上演，頻次密集，這對美聯(lián)儲的獨立性地位帶來一定的挑戰(zhàn)。而中央銀行的獨立性一旦受損，美元信用的基礎(chǔ)將被削弱，金融市場也必將迎來動蕩。可以說，獨立性正是美聯(lián)儲如今具有極高信譽度和廣泛影響力的基石與核心所在。

美聯(lián)儲成立至今已有百余年歷史，其獨立性地位并非一蹴而就。在此過程中，獨立性確立、強化、有限弱化、內(nèi)涵重構(gòu)時有反復。換言之，盡管法律給予了獨立性依據(jù)、理事會14年交錯任期設(shè)計規(guī)避了短期政治沖擊，財務(wù)上也具有獨立性的制度基礎(chǔ)，但美聯(lián)儲的政策制定過程并不能完全脫離美國政治與意識形態(tài)的影響，尤其國會可對其決策展開質(zhì)詢和監(jiān)督。這些都極其考驗美聯(lián)儲決策層，特別是主席平衡的藝術(shù)。即在維護獨立性的同時，如何考量金融監(jiān)管職能擴大對貨幣政策的影響，如何在黨派分歧加劇背景下避免政治干擾，如何抑制通脹的同時避免經(jīng)濟衰退等。基于此，本文將以美聯(lián)儲重大變革為脈絡(luò)，梳理獨立性的演變，并對其前景進行展望。

獨立性的萌芽階段：1913年至1933年

1913年12月經(jīng)由威爾遜總統(tǒng)簽署生效《聯(lián)邦儲備法案》，自此美聯(lián)儲成立。起初其是一個高度分權(quán)化的框架，地區(qū)聯(lián)儲享有較大的權(quán)力，缺乏統(tǒng)一的貨幣政策協(xié)調(diào)機制，且作為財政部的附屬機構(gòu)，很多決策均受制于政府，法律層面上未享有獨立性。此時在美聯(lián)儲體系內(nèi)，掌握實際話語權(quán)的是紐約聯(lián)儲行長斯特朗，不僅因為紐約聯(lián)儲資本金規(guī)模最大，還因為紐約特殊的金融中心地位。

斯特朗任職期間，與時任財政部部長梅隆建立了相互尊重的工作關(guān)系，雖然梅隆兼任聯(lián)儲主席，但出于對斯特朗專業(yè)能力的信任，給予了其很大程度的決策權(quán)。也正是此時，斯特朗建立了公開市場投資委員會，即FOMC的前身，此后紐約聯(lián)儲作為唯一執(zhí)行公開市場操作機構(gòu)的傳統(tǒng)一直延續(xù)至今。簡言之，紐約聯(lián)儲行長斯特朗憑借其過硬的專業(yè)素質(zhì)與靈活的社交手腕，為美聯(lián)儲爭取到了事實意義上的相對獨立空間，這也為自主權(quán)的下一階段演變打下了良好基礎(chǔ)。

獨立性的框架搭建：1933年至1951年

20世紀30年代初的大蕭條后，羅斯福新政啟動，1935年的《銀行法》便成為美聯(lián)儲危機后的第一次重大變革與優(yōu)化，該法案完善了主體框架的搭建。此后，分權(quán)缺陷得以解決，制度上的獨立性得到強化，但此時仍未在法律意義上確立獨立。

二戰(zhàn)期間，美聯(lián)儲不得不為戰(zhàn)爭融資，降低財政利息成本，直至戰(zhàn)爭結(jié)束后，財政部與美聯(lián)儲在貨幣政策取向上分歧加大，財政部希望低利率環(huán)境必須維持，以解決戰(zhàn)爭期間大量債務(wù)問題，美聯(lián)儲則主張?zhí)岣呃蕘響?yīng)對日益加大的通脹壓力，并抑制戰(zhàn)后投資過熱的傾向，最后時任總統(tǒng)杜魯門在中間斡旋，最終支持美聯(lián)儲根據(jù)市場機制來調(diào)控利率政策，不再維持其為政府戰(zhàn)時債務(wù)融資的角色。經(jīng)過激烈博弈，在1951年通過了《財政部-美聯(lián)儲協(xié)議》，首次法律意義上明確了美聯(lián)儲地位，自此從財政部脫離出來。

獨立性的法理鞏固：1951年至2008年

1951年，杜魯門提名財政部助理部長馬丁為美聯(lián)儲主席，經(jīng)參議院通過后就職。1965年，馬丁為應(yīng)對通脹大幅提高貼現(xiàn)率時，在任總統(tǒng)約翰遜對其施加壓力，干擾其獨立決策。盡管最終通過了加息決策，但政治上的干預導致貨幣政策滯后，也為后面的滯脹埋下隱患。進入70年代，繼任者伯恩斯曾擔任過尼克松的競選經(jīng)濟顧問，尼克松上臺后，頻繁與其會面，面對短期政治壓力不斷妥協(xié)，貨幣政策走走停停，為后續(xù)大滯脹出現(xiàn)起到了推波助瀾的作用。他在任期間，美聯(lián)儲不僅失去了市場主體的信任，其本人也導致央行獨立性出現(xiàn)嚴重的歷史性倒退。

最終，美國經(jīng)濟陷入通脹與失業(yè)雙高的困局。此時，以弗里德曼為代表的貨幣主義學派認為通脹只是貨幣現(xiàn)象，并主張嚴格控制貨幣供應(yīng)量，以穩(wěn)定通脹預期。但此時美聯(lián)儲長期依賴相機決策，并沒有明確通脹控制的目標。1977年，《聯(lián)邦儲備改革法》修訂通過，倒逼美聯(lián)儲改革，相機抉擇轉(zhuǎn)為規(guī)則約束，貨幣主義學派思想開始制度化，通脹優(yōu)先原則被廣泛接受。也正是在此時，確立了美聯(lián)儲物價穩(wěn)定與充分就業(yè)雙重使命，明確了美聯(lián)儲應(yīng)對國會負責，強化國會監(jiān)督，禁止總統(tǒng)干預其決策。與此同時，聯(lián)儲主席與理事的任期延長至14年，盡量減輕政治方面的影響。通過上述一系列制度改進，進一步在法理層面鞏固了美聯(lián)儲的獨立性。盡管后續(xù)1978年《充分就業(yè)與平衡增長法》中，要求美聯(lián)儲貨幣政策制定應(yīng)與總統(tǒng)經(jīng)濟政策之間相協(xié)調(diào)，但這也并非硬性約束。

1979年，反通脹斗士沃爾克就任美聯(lián)儲主席，其很好地堅持了獨立性原則，雖導致經(jīng)濟出現(xiàn)短期衰退的陣痛，但帶來了穩(wěn)定的低通脹率和透明的貨幣政策，并在市場主體中樹立了較高的信譽度。其繼任者格林斯潘任職期間，進一步將貨幣政策藝術(shù)化，通過預防式緊縮等技術(shù)性解釋淡化了政治方面的壓力，維護了央行政策的自主性，也做到了權(quán)威與專業(yè)，但其對金融監(jiān)管的缺位和過度依賴市場自我調(diào)節(jié)的監(jiān)管理念，暴露了央行獨立性的局限，即央行對金融穩(wěn)定事項漠不關(guān)心時，這種貨幣政策獨立性或?qū)⒊蔀橄到y(tǒng)性風險滋生的土壤。隨后，長期低利率環(huán)境帶來的房地產(chǎn)價格泡沫也直接倒逼金融危機后美聯(lián)儲職能的最大變革。

宏觀審慎對獨立性的支撐：2008年至2025年

通過梳理前述兩個階段的獨立性演變歷史可知，幾次重大危機的爆發(fā)凸顯出美聯(lián)儲政策制定或執(zhí)行中存在的缺陷，進而通過相關(guān)法案完善其中央銀行制度和政策安排。也就是說，危機推動了美聯(lián)儲貨幣政策框架逐漸走向成熟，在此過程中其也獲得更大的獨立性，至此美聯(lián)儲已成為世界其他國家央行改革和借鑒的榜樣。

2008年次貸危機爆發(fā)，直接推動了2010年《多德-弗蘭克法案》的出臺。通過明確美聯(lián)儲金融監(jiān)管權(quán)，彌補了格林斯潘認為的“美聯(lián)儲獨立性應(yīng)體現(xiàn)在專注于貨幣政策”“市場參與者的自利行為能有效控制風險”等理念的不足之處。宏觀審慎監(jiān)管能有效防范金融危機的再次爆發(fā)，避免貨幣政策為救助經(jīng)濟被迫維持低利率或零利率環(huán)境，金融穩(wěn)定的強化可以讓美聯(lián)儲更加聚焦在價格穩(wěn)定與充分就業(yè)的目標上，從而間接強化了自身的獨立性。至此，央行獨立性內(nèi)涵有了新的邊界......

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來源 | 《清華金融評論》2025年12月刊總第145期

編輯 | 王茅

審核丨丁開艷

責編 | 蘭銀帆

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