健全上市公司監管法規體系 助力資本市場行穩致遠簡析《上市公司監督管理條例（公開征求意見稿）》

武丹/制圖

作者|史佳欣

責編|薛應軍

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12月5日，中國證監會就《上市公司監督管理條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。這標志著我國資本市場將迎來第一部專門針對上市公司監管的行政法規。

作為一部規范上市公司及相關各方行為的基礎性法規，《征求意見稿》將發揮關鍵的銜接聯動作用，上承《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》等基礎性法律、下接中國證監會相關規章、規范性文件及證券交易所規則等，有效促進我國資本市場法治的體系性聯動。《征求意見稿》的出臺，對鞏固深化資本市場改革成果、穩定市場長期發展、提升上市公司質量、保護投資者合法權益乃至推動整個資本市場行穩致遠，具有重要意義。

推動上市公司監管從“規則散點化”邁向“體系化升級”

《征求意見稿》的核心價值在于實現監管邏輯的提升，為我國資本市場高質量發展奠定制度基礎。《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》雖為上市公司監管提供了基礎性規定，但上市公司監管方面的更多操作性要求則散見于證監會、交易所制定的規則。此次《征求意見稿》將散落其中的要求進行系統性整合，緊扣防風險、強監管、促高質量發展的工作主線，進一步強化上市公司全生命周期全鏈條監管，構建了“法律—行政法規—部門規章—自律規則”四位一體的完整監管框架，有利于提升監管的權威性和統一性。

《征求意見稿》共8章74條，在總結市場實踐和監管經驗的基礎上，通過明確治理架構、壓實責任鏈條、完善信息披露、全方位保護投資者、優化并購重組規則及強化責任體系等，進一步提升現有監管規則的立法層級，將部門規章或規范性文件等監管規則躍升為行政法規。這不僅有助于統一監管標準、減少規則適用的爭議，也為監管機構采取更強有力的監管措施和處罰手段提供了更堅實的法律依據。

同時，《征求意見稿》通過劃定清晰的行為邊界、構建環環相扣的責任鏈條，實現了對上市公司監管體系的系統性升級，為上市公司從治理內核到外部行為設立了全面、細致的規范。其諸多創新性制度設計，直指長期以來市場關切的深層次問題，彰顯了立體式追責的監管決心。

促進上市公司內部治理規范化，注重保障投資者切實利益回報

本次《征求意見稿》在上市公司內部治理體系上的規定具有基礎性、框架性的作用。比如，在“公司治理”專章，《征求意見稿》對上市公司的內部治理架構進行細致規范，旨在解決治理機制虛化、內部監督失靈等問題。針對控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員、董事會秘書等“關鍵少數”的行為失范問題，《征求意見稿》在行政法規層面明確提出對其直接規制的具體措施，這突破了傳統公司治理僅規范公司本身行為的局限。

尤其特別值得關注的是審計委員會職能的強化。《征求意見稿》規定上市公司需設置由獨立董事占多數的審計委員會，行使財務審計、內控監督等關鍵職能。審計委員會直接負責監督公司的財務報告流程，有權對異常財務數據進行獨立調查，這有利于大幅提升內部監督的實效性。

《征求意見稿》還創新性地建立“造假分紅及薪酬退回機制”，規定若公司財務數據造假，相關年度分紅和高管超額薪酬可能被追回，這從根本上改變了財務造假的成本收益比。同時，對信息披露進行全面升級，不僅要求擴大披露范圍，還強化披露質量，建立信息披露的“吹哨人”制度，鼓勵內部人員舉報虛假陳述等行為。

推動上市公司治理架構規范化。過去，我國資本市場存在“重融資、輕回報”現象，投資者獲得感不強。《征求意見稿》設“投資者保護”專章，強化投資者合法權益保護，體現資本市場監管以投資者為本的價值導向。這也是監管法規層面首次將“注重投資者回報”作為其重要原則。《征求意見稿》鼓勵上市公司建立持續、穩定的分紅政策，并要求公司在章程中明確分紅決策程序和最低分紅比例；在現金分紅方面，要求上市公司制定明確、穩定的分紅政策，并向市場充分披露；對于具備分紅條件但長期不分紅的公司，監管機構可采取相應的監管措施。

此外，《征求意見稿》簡化股份回購程序，擴大回購情形，使上市公司在股價低估時可以更靈活地運用這一工具維護公司和股東利益。未來，上市公司要順應新規要求，優化內部治理，完善合規機制，提升透明度與風險防控能力，以應對日益嚴格的監管環境，實現高質量發展。

健全上市公司外部制度約束體系，嚴厲打擊市場違法違規行為

除明確要求上市公司內部治理規范化外，《征求意見稿》還大幅增加對上市公司外部行為規制的制度供給。比如，針對資本市場長期存在的頑疾，《征求意見稿》提供了更全面的規制“工具箱”，要求強化對財務造假的全鏈條打擊，建立全鏈條、穿透式的財務造假防治機制。這不僅有利于規制上市公司本身，還將實際控制人、董監高甚至配合造假的供應商、客戶等第三方納入規制范圍，特別是引入“財務造假回溯調整機制”，規定一旦發現財務數據虛假記載，上市公司必須追溯調整相關年度財務數據，基于虛假數據實施的分紅、薪酬獎勵等均應返還。這種機制徹底改變了財務造假的成本收益比，形成了實質性威懾。

針對控股股東、實際控制人非經營性占用上市公司資金及違規要求上市公司提供擔保等痼疾，《征求意見稿》對資金占用與違規擔保的情形進行精準遏制：首先，明確了資金占用的具體表現形式，創設了“占用即擔責”原則，即一旦發生資金占用行為，無論是否造成實際損失，相關責任人均需承擔相應法律責任。其次，對于違規擔保，《征求意見稿》將規制“關口”前移，要求上市公司建立嚴格的內部審查與信息披露程序，防止擔保決策被少數人操控而損害公司及中小股東利益。針對近年來監管實踐中越來越多財務造假案涉及供應商、客戶等第三方的積極配合等問題，《征求意見稿》設定責任，禁止上市公司關聯方、客戶、供應商、合作方及為其提供服務的有關機構等第三方配合造假。其明確規定，任何為上市公司財務造假提供便利或配合的主體，都將承擔法律責任。根據《征求意見稿》，配合造假方不僅將面臨行政處罰，還可能被列入資本市場誠信檔案。

此外，《征求意見稿》還明確了監管部門對上市公司及相關主體的監督檢查措施，規定對違法違規行為可以采取責令改正、責令暫停或者停止并購重組等監管措施。

建議進一步增強立法技術的精細化和實務操作的可行性

目前，《征求意見稿》內容翔實、精準施策，但在實際執行中仍可能面臨諸多挑戰，建議其正式頒布后，盡快出臺配套的實施細則和操作指引，具體可從以下幾個方面完善：

其一，對“關鍵少數”的認定標準、審計委員會調查權的具體行使程序、董事會追回超額利潤和薪酬的操作流程等關鍵條款進行細化，以確保監管機構和上市公司在實踐中“有章可循”。

其二，進一步細化《征求意見稿》中關于收購人資格、權益變動披露標準及重大資產重組程序的規定。例如，明確“財務顧問的獨立性要求”細則，防止其成為控股股東操縱的工具；細化“分拆上市”的具體標準與程序，增強規則的確定性和可操作性，減少爭議。

其三，《征求意見稿》雖已設定了專門罰則，但建議在以下方面繼續優化：一是明確控股股東、實際控制人組織、指使財務造假時，對上市公司及董事、高級管理人員的連帶責任；二是細化“違規占用擔保”的具體情形與認定標準，并設定更高額度的罰款與市場禁入措施；三是建立更清晰的“配合造假”法律責任體系，明確第三方（如供應商、客戶）的配合造假行為應承擔何種性質的法律責任。

其四，建議在“投資者保護”專章中，更明確地將市值管理與現金分紅、股份回購并列，作為上市公司引導市場預期、回報投資者的重要手段。同時，對于觸及強制退市條件的公司，應規定其在退市整理期內的股價波動管理方案和最后的投資者保護安排，確保退市過程平穩有序，最大限度保護中小投資者利益。

《征求意見稿》的正式出臺，將是我國資本市場法治化進程中的一個重要里程碑。它通過系統化的內部治理規范和體系化的外部行為規制，為構建一個公開、公平、公正的市場環境奠定堅實的法律基礎。盡管在具體執行層面仍需進一步細化和完善，但其確立的原則和框架無疑將指引中國資本市場高質量發展。

（作者單位：延安大學政法與公共管理學院）