種地還是毀林？農民被訴案背后的萬畝林耕之爭

“這地到底是能種還是不能種？”

因為種地，內蒙古鄂倫春自治旗的農民劉華云站上了法庭被告席。

罪名是非法占用農用地。公訴人指控，這些土地在當地林業公司（林管局）的林權證范圍內，屬于林地（農用地包括耕地和林地），農民耕種改變了土地用途，損毀了林地，涉嫌非法開墾。

劉華云堅持不認罪，她覺得這些地在國家劃定的耕地保護紅線之內，也在鄉政府上了土地臺賬，地籍顯示為旱地（耕地的一種），所以自己種的是耕地，不是林地。

這次“非法開墾”更直接的原因，是2024年旗政府曾發文，要求嚴禁耕地保護紅線內的耕地棄耕撂荒情況出現。包括劉華云在內的多位農民看到這份文件后，才復墾了此前被沒收的、已經長滿荒草的地塊，導致再次被抓。最早參與辯護的一位律師告訴新京報記者，僅他團隊就代理了十幾起類似案件，而此次涉案土地的面積，預估達到數萬畝的規模。

涉案土地到底是林地，還是耕地？成為這些案件中的核心爭議點，也引出了當地獨特的地理區位，和特殊的歷史背景。

鄂倫春自治旗（下稱鄂倫春旗）位于內蒙古呼倫貝爾市東北部，地處大興安嶺東南麓與松嫩平原的過渡帶，從上世紀90年代至今，有著30多年的墾荒史。這些陸續被“開荒”出來的耕地，在被鼓勵、默許、允許有限開發，以及明令禁止中，大部分處于違規，甚至違法的灰色地帶。

在當地，耕地關乎生計，更關乎利益，以至于一度出現“跑馬圈地”式的掠奪性開墾，對作為北方重要生態屏障的大興安嶺森林造成了嚴重破壞。但同時，因為時間跨度長，歷史成因復雜，這些已經成為事實耕地的土地，又被納入耕地保護紅線，承擔著保障糧食安全的功能。

眼下，劉華云們在等待判決，問題之下的林耕矛盾，也在等待解決。

鄂倫春旗古里鄉，一處涉案地塊，被立上“禁止耕種”的牌子。新京報記者 趙敏 攝

種地被告

庭審中，劉華云被認定違法開墾的面積為25.42畝。這是她從2012年開始，每年春耕都往外多犁幾壟，擴出來的地。當地人把這個叫作“拱地頭”，是一種隱蔽性很強的擴地邊行為。

2018年，劉華云“拱地頭”被發現，后因非法占用農用地罪，被判拘役三個月緩刑六個月，還交了25000元的罰金。

我國《刑法》規定，非法占用農用地罪是指違反土地管理法規、非法占用耕地、林地等農用地，改變用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀損的行為。毀壞基本農田5畝以上，其他農用地10畝以上為數量較大。

判決生效后，這塊地被大楊樹林業公司“沒收”。林業公司的人到地里插上小紅旗，立了“違法用地”的牌子，禁止耕種。

根據起訴書所載，違法地塊被棄耕后，植被已自然恢復。直至2024年6月，劉華云復墾致再次案發。

和上次一樣的流程，這次也是大楊樹林業公司報案，大楊樹森林公安分局偵查，認定“劉華云未經林業主管部門的批準，對判決地塊進行復耕復墾，涉嫌非法毀壞林地。”

林業系統在當地占據著舉足輕重的地位。劉華云所在的宜里鎮，大部分國土面積都處在內蒙古大興安嶺重點國有林區內。很長一段時期內，因為這里的土地大多為林地，居民也大多是林業職工，一直實行“企業辦社會”的政企合一體制，林業公司（林業局）管理著林區的大小事務。

大楊樹林業公司擁有宜里鎮大部分土地的使用權，是駐在鄂倫春旗的6家林業公司之一，直接隸屬內蒙古森工集團——與2017年2月掛牌成立的內蒙古大興安嶺重點國有林管理局（改制前為內蒙古大興安嶺林業局），為一個機構兩套牌子。

在鄂倫春旗，從1998年天然林保護工程開始，到2015年重點國有林區全面停止天然林商業性采伐，林業不斷“瘦身”；與此同時，上世紀90年代開始，大量農業人口涌入。這一降一升，徹底改變了林區的面貌。

從旗政府駐地阿里河鎮，到古里鄉、大楊樹鎮、宜里鎮、托扎敏鄉，分布著丘陵緩坡、河谷漫灘，公路在林間穿行，大片的耕地也穿插其中。在這個曾經廣袤的森林地帶，農業和農民如今已經成為不可忽視的重要存在。

鄂倫春旗，一處被開墾出的旱地與樹林相接。新京報記者 趙敏 攝

11月28日，劉華云案件庭審現場，旁聽席上坐了幾十位林業職工，還有幾名農戶，連夜開車六七個小時趕到海拉爾。他們都想看看，這片土地上的爭議，到底該如何解決。

“我認為這塊地是耕地，我沒有罪。”法庭上，面對法官問話，劉華云反復強調。

這也是涉案農民的共同想法，他們認為，自己的土地在鄉政府上了土地臺賬，繳納國有土地有償使用費，領取惠農補貼，并且被劃入耕地保護紅線，已經是耕地。

此案偵查過程中，鄂倫春旗自然資源局曾于2025年6月向大楊樹森林公安分局出具了一份情況說明，證明劉華云涉案的地塊大部分在永久基本農田范圍內——在全國18億畝耕地紅線中，永久基本農田是最核心的部分。但同時，該情況說明上也注明了，“此說明不作為現狀地類認定使用。”

庭審中，劉華云的辯護律師郝毅主張，依據《中華人民共和國土地管理法》第四條，國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，因此，國土空間規劃是判斷地類的唯一標準。

另外，2023年自然資源部、國家林業和草原局下發53號文件，要求以第三次全國國土調查結果（下稱：三調）成果為基礎明確林地管理邊界，“依據‘三區三線’劃定成果，劃分歷史節點，處理開墾林地問題。”

具體為，三調為耕地，如果是1998年國發明電〔1998〕8號前開墾的國有林權證范圍內的林地，按照耕地管理，不納入林業監督執法，產權歸屬及經營主體不變；1998年國發明電〔1998〕8號后發生的毀林開墾，已劃入耕地保護紅線的，按照耕地管理，產權歸屬及經營主體不變。

按照以三調為底數形成的《呼倫貝爾市鄂倫春自治旗國土空間總體規劃（2021—2035年）》，劉華云涉案地塊規劃用途為旱地、喬木林地、沼澤草地，其中永久基本農田面積為53.02畝。因此，郝毅認為，劉華云在旱地上耕種合法合規，她所占喬木林地和沼澤草地的面積為7.38畝，也未達到10畝的定罪標準。

鄂倫春旗國土空間總體規劃套合圖中，劉華云的涉案地塊大部分為旱地。受訪者供圖

而林業公司判斷地類的重要依據，是林權證——包括林地的使用權和林木的所有權，涉案土地均在林權證范圍內。同時，林業公司提供的2002年國家林業二類調查數據，顯示這些地塊屬于“人造未成林地、宜林荒地”。1996年原林業部頒布的《林木林地權屬爭議處理辦法》提到，林權證是處理林權爭議的依據。

庭審中，控辯雙方對地類認定各執一詞。

劉華云并不了解這些，她這次復耕的直接原因，是一份政府的紅頭文件。

2024年，鄂倫春旗政府多次發文，協調或要求確保耕地保護紅線內耕地耕種。其中，5月發布的《關于確保耕地保護紅線范圍內耕地有效耕種的通知》，要求“嚴禁耕地保護紅線中耕地棄耕撂荒情況出現，請各駐旗森工公司核實林權范圍內管護地（曾涉案地塊）耕種情況，確保管護地內耕地有效耕種。”

這份由旗政府辦公室發給“各駐旗森工公司”的通知，被包括劉華云在內的多名涉案農民理解為，“耕地紅線內的地，又可以種了。”

無序開發與土地利益

這一批被立案調查的農民，有一個共同特點：他們都有非法開地的“前科”，在不同時期開荒種地被處罰，甚至被判過刑，橫跨了30多年。

據國家林草局官網消息，今年4月，“內蒙古自治區毀林毀草違規違法行為集中整治工作”開啟，“事關‘三北’工程攻堅戰進程，事關我國北方重要生態安全屏障建設成效。”像劉華云這樣，違法開墾草原林地的“釘子戶”，被明確列為行動的重點打擊對象。

在此之后，類似案件被集中起訴，不少違法開地者走上或者即將走上法庭。

這些“釘子戶”的涉案土地，最早的可以追溯到上世紀八九十年代。當時，大量外來人口涌入大興安嶺林區，先開地蓋房，再合伙開地種糧。

“沒別的營生干，我們就認準開地，奔地使勁。”古里鄉村民代玉（化名）也是此次被立案調查的“釘子戶”之一，他弟兄五個，是從哈爾濱阿城來到鄂倫春的，他說，開地既是為了活下去，也是為了落戶。

與人口涌入同時進行的，是上世紀八十年代末到九十年代的國家農業二、三期開發。

在當時，開地是被鼓勵的。代玉做了二十多年村支書，他記得當時政府號召開地，鄉里給村民代表開會講“誰開地，誰受益”，還會給帶頭開地的人貸款。

像一股風潮，開荒很快席卷了位于大興安嶺林區的鄂倫春旗。“林業局和個人都開，凡是有能力的，都上山開地去。”代玉說。

在林場工人王東（化名）的記憶中，1995年5月大興安嶺地區發生大火，一直向南燒到大楊樹鎮，很多樹被燒死。那之后，林業局拉出了“進軍黑土地”的橫幅，林業局職工和林業工人可以優先開墾。

然而，開地需要審批，是一直以來的規定。

1994年，代玉曾以村集體開荒的名義拿到一份開荒審批表，上面有從鄉到市各級政府及土地管理機關，以及大楊樹林業局的蓋章。審批表上給出了經緯度、畝數，對開荒地塊植被、坡度、森林郁閉度等要求，還有“嚴禁毀林”的備注。

但在實際開地時，這些要求都被無視。代玉記得，“我們也會傳達給村民，但都是一帶而過，沒有人去管這些，哪好開就在哪開”。

1994年，代玉（化名）拿到的開荒審批表，上面備注“嚴禁毀林”。受訪者供圖

林業局的管理也相對寬松。王東提到，當時法律不健全，也存在人情關系，“象征性地交點罰款就不管了，所以連護林員都開地。”

更多的情況是，很多人開地沒有審批手續。律師朱夢麗代理一起2022年林業局和農戶的民事案件，判決書中提到，對于案中1996年開墾出的糾紛土地，農戶和林業局都無法提供開荒手續。而律師從鄂倫春旗檔案館調取的證據顯示，當年涉案地塊所在的諾敏鎮，只有2個自然人取得開荒審批，遠低于該年該鎮實際開荒的規模。

這輪開荒潮形成了鄂倫春旗的大部分耕地，其中大部分在林權證范圍內。一份2018年的旗政府文件提到。

無序混亂的開荒在1998年被叫停。當年，嫩江流域發生特大洪水，暴露出大興安嶺嚴重水土流失的生態狀況。緊接著天然林保護工程實施，生態保護成為林業部門的重要職能。

同年8月5日，國發明電〔1998〕8號《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》發布。這份通知提到，近幾年來，“一些地方以各種名義毀林開墾，對林地化整為零，少批多占，不批也占，占而不補，造成林地的大量流失和森林資源的嚴重破壞。”通知要求，立即停止一切毀林開墾行為，……依法嚴厲打擊毀林開墾的違法犯罪行為等。

此后，當地的毀林開荒很大程度上被遏制，但因為長期缺乏法律依據、執法難、處罰力度輕，開地、拱地頭，以及土地私下非法流轉的現象依舊存在，大興安嶺森林不斷被蠶食。

1998年之前，當地很多農民開荒是為了安身立命，或者受“開荒潮”的鼓舞。但此后，開荒則逐漸和“利益”聯系在了一起。

這期間，林業政策逐步收緊，而農業政策開始逐步放松。

尤其到2006年，農業稅全面取消，種地的收益變得可觀，農民又開始想方設法開地。那一年，鄂倫春旗托扎敏鄉農民姚素玲，在公公給的八九十畝老地的基礎上，和丈夫又開出來二十多畝。她的同鄉老門（門庭輝）也在這一時期大量買地，并在三塊地上“拱地頭”，開出來四十多畝。

那幾年，地價快速上漲。鄂倫春旗一位鄉鎮政府工作人員告訴新京報記者，2000年前后，當地流轉一坰地（15畝）只需幾千塊錢，到2006年就漲到一萬元，2008年時已經漲到了三萬元。

巨大的利益之下，毀林開荒現象出現反復，當地也隨即升級對非法開地的打擊力度，在2012年判處了首起非法開墾林地的實體刑案件，案發地就在大楊樹鎮。在此之前，打擊以罰款、拘役，或者緩刑為主。

2005年，代玉（化名）涉嫌毀林開荒，罰款后，地被收回。新京報記者 趙敏 攝

土地價格真正漲起來是在2015年后。按照中央一號文件要求和國務院部署，2014年底啟動東北和內蒙古大豆目標價格補貼改革試點，之后，大豆生產者補貼逐年上漲，從最初的一畝地八十、一百元，到2025年，鄂倫春的農民種一畝地大豆能拿到380元補貼，幾乎等于一畝地大豆的凈收入。種大豆，或者開地賣地，成為一項高收益的生意。

鄂倫春一坰地從10年前的四五萬塊錢，漲到現在最貴的35萬元，“多開出一畝，就兩萬塊錢，地太值錢了”，上述鄉鎮政府工作人員提到。

暴利面前，拱地頭、開荒地不時發生，甚至有人用無人機對著樹林噴灑農藥，再用大馬力機械把死亡的樹木犁倒后，翻成耕地轉手倒賣。

為此，呼倫貝爾市開展了多次針對毀林毀草的專項行動。2021年，內蒙古自治區開展“倒查十年”的專項整治行動，涉案農民的“前科”大多形成于這個時期。

不到十年的時間里，老門因為同一批地已經“三進宮”。2016年，他第一次因為種地被抓，出獄后，心想“我這地沒事了，還得接著種”。2018年，再次被抓。去年，因為看到旗政府禁止撂荒的文件，他再次撿起這塊地，第三次被抓。

林耕矛盾

在大興安嶺林區，保護森林是共識。這片中國最大的原始森林，是整個北方地區重要的生態屏障。但同時，它也很脆弱。

位于大興安嶺東南麓的鄂倫春旗，森林覆蓋率超過75%，隨處可見榛柴、雪松、樺樹、柞樹……路邊、地頭也常見禁止毀林毀草的宣傳標語。

如今，連成片的耕地嵌在其中，破壞了森林的整體美感。從衛星圖片上看，它們如同“斑禿”，胡亂地出現在成片的綠色中。

行駛在林區公路上，經常會有被一米多高的鐵絲網圍起來的“違法耕地”，地頭插著警示紅旗，旁邊立上“禁止耕種”的牌子，成為當地林業公司管護地塊。

大楊樹鎮四平山村，路邊一處“禁止耕種”地塊。新京報記者 趙敏 攝

這些被收回、管護起來的地塊，通常要進行退耕還林還草。

自1999年開始，退耕還林還草一直是大興安嶺林區的工作重點。2021年，新華社主管的《半月談》雜志曾報道，當地知情人士表示，“退耕計劃是死任務、硬數據”，但當地也存在復雜的經營主體和龐大的退耕數量，呈現出退耕拉鋸戰的局面。

退耕的另一面，是鄂倫春旗位于我國大豆的主產區，種植面積常年保持在400萬畝左右，位居全國旗縣前列。在我國大豆自給率嚴重偏低的背景下，對減少大豆進口依賴起著不可小視的作用。

鄂倫春旗政府也有保證糧食播種面積和產量的壓力。2024年6月，一份政府內部講話中提到，當年，鄂倫春旗要保證糧食播種面積431萬畝，其中大豆播種面積需達396萬畝以上。

上述內部講話披露，2024年鄂倫春旗現存休耕面積1.3萬余畝，未耕種面積近8萬畝，“耕地保護形勢嚴峻。”也是在這一年，當農戶們看到政府下發的“嚴禁耕地保護紅線中耕地棄耕撂荒情況出現”的文件后，復墾涉案地塊，被森林公安立案調查。

這讓劉華云糾結。一方面，在當地持續高壓打擊下，她覺得只要地塊還在林權證范圍內，“動動就是違法”；另一方面，除了被劃入耕地紅線，部分涉案土地也已經在鎮政府登記，有了宗地號，地籍表的土地權利人一欄就是自己的名字。后來，她按照每畝20元繳納國有土地有償使用費，耕種的那幾年，也領取了足額的大豆生產者補貼。這讓她覺得，政府已經承認了自己是這塊耕地的合法承包經營者。

劉華云的辯護律師郝毅也認為，按照“信賴利益保護原則”，公民基于對行政機關公開政策、文件及行為的信賴所作出的合理行為，應受到法律保護。

其他被立案調查的農民也有同樣的疑惑。在第二次全國國土調查時，很多人親歷了政府工作人員下來量地。老門在2013年買別人的地時，是憑借土地流轉合同和三年繳納國有土地有償使用費的票據，在鄉政府進行臺賬信息變更后，再辦理的過戶。

2014年，老門繳納國有土地有償使用費的票據，收款單位為托扎敏鄉鄉政府。新京報記者 趙敏 攝

姚素玲拿出的證據，是2008年林場下發的一份林地管護責任書，“上面蓋著林場的大紅戳，林業局、林場、農戶都有一份”。之后，因為買種子化肥需要用錢，姚素玲拿這份管護責任書到銀行抵押貸款三萬，“相當于地照（土地使用證），押了一年。”她覺得，這份責任書等于林業部門承認了她對這塊地的承包經營權。2012年，姚素玲的地在鄉政府上了臺賬，另外補交了2008年到2012年的土地有償使用費。

幾年前，涉案地塊被林業公司收回管護起來后，劉華云只能等到晚上，在地邊半人高荒草的遮擋下，偷偷耕種。直到這次被發現，地里的青苗被林業的人開著打草機毀掉。那幾天，她又覺得自己違法了，在路上看到森林公安的警車后，選擇了自首。

2025年8月29日，自然資源部、農業農村部令第17號公布了《永久基本農田保護紅線管理辦法》，已于10月1日開始施行。其中第四條規定，永久基本農田劃定后，任何單位和個人不得擅自調整、占用或者改變用途。禁止在生態保護紅線、城鎮開發邊界調整過程中，擅自調整永久基本農田保護紅線。

12月28日，新京報記者致電大楊樹林業公司副總經理張立忠，詢問劉華云等人涉案耕地現狀，以及耕地紅線內土地處置方案，對方表示，目前此類案件處理主體并非林業公司，“我們是企業，涉及到了法律問題，處理方在公檢法。”

張立忠回復稱，目前涉案的土地，在被復墾時現地已經是林地，“很多是退耕還林已經造林、成林的了，涉及的地類復雜，草地林地都有。”這些地之所以被劃到耕地紅線內，是存在誤劃的情況，“這需要在年度地類變更時，打報告進行糾偏和變更。”

另外，他表示，三調數據不是判斷地類的法律依據，而應該根據林業的矢量數據判斷地類，“土地都是國有的，經營主體也是國有，不在個人手中。”

土地確權仍無定論

在鄂倫春，土地是一種重要的資產。親戚朋友見面的飯局上，聊的大多是和地有關的話題；路上的人幫朋友打聽哪里有好地，要買幾坰；一場談婚論嫁，女方一定要三坰地作為彩禮，兩家沒談攏差點鬧掰；鎮上的年輕人，把大豆的生意做到廣西，賣給網紅的螺螄粉工廠。

2025年9月，托扎敏鄉陶力罕村，姚素玲的地里即將成熟的黃豆。受訪者供圖

為什么一定要種地？對劉華云來說，是她在離異后，一個人辛苦養家的見證。對老門和姚素玲來說，則更多是現實利益，被打擊的涉案地塊，占到他們所有土地的一半，也是整個家庭收入來源的一半，生活費、房貸、看病的錢、孩子上學的錢都得從地里出。

按照退耕還林政策，國家以核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。但對于涉案農戶來說，他們被認定非法占地的部分，無法拿到補貼。

在托扎敏鄉，林業公司曾提出過解決方法，2019年，他們免費提供沙棘樹苗，由農戶自行種植，獲得的經濟收益歸農戶。但姚素玲記得，當年秋天，她和丈夫兒子花了大半個月的時間，將那些四五十厘米高的沙棘苗栽到地里，等到第二年開春，這些樹苗也沒有發芽，“一點一點干巴在地里，不光我們一家（的沙棘）這樣，都沒活。”

當地政府也曾研究過土地確權問題，但因為地域的特殊性，確權存在法理難題，無法進行。

2018年2月，鄂倫春自治旗人民政府發文稱，鄂倫春自治旗不具備開展土地承包經營權確權登記頒證工作的條件。

一方面，《農村土地承包法》適用于集體土地，但鄂倫春旗沒進行過土地改革，土地性質屬于國家所有，無法可依，這也是當地農民種地需要向政府繳納國有土地有償使用費的原因。

另一方面，是與林權證矛盾，“我旗大部分耕地（具體數字不詳，估計在60%—70%）在1991年國務院頒發的《林權證》范圍內，耕地確權與林權存在法律沖突。”

2021年至2025年間，伊圖里河林業公司起訴了至少11名自2008年未支付租金的家庭農場主，要求解除土地租賃合同。其中一起案件的一審判決中提到，原、被告雙方均未能提供案涉耕地的土地使用權證書、開荒審批等證明文件。法院認為，對案涉土地使用權權屬爭議事項的處理，屬政府土地管理部門職能范圍，不屬于人民法院主管范圍。該案一審駁回了原告林業公司的訴訟請求，之后，林業公司上訴，經開庭審理后，尚無最新案件結果。

在土地權屬懸而未決的情況下，多名農戶向新京報記者證實，2025年春天，林業公司和鄉鎮政府曾共同處理違法地塊是否能種問題。

老門回憶，工作人員在地頭，對著圖，讓他把涉案的地塊給種上了，并命名為“暫緩地塊”，老門種上了大豆，但2025年的補貼卻遲遲沒有發下來。

“這地到底是能種還是不能種？”老門更覺得疑惑。

2025年4月，鄂倫春自治旗政府下發《關于共同推進林耕矛盾有效化解的函》，函請各駐守旗森工公司對國有重點林權證內已劃入耕地保護紅線范圍的2024年度新開墾未耕種的耕地，抓緊明確處置方式，確保林耕矛盾能夠在春耕之前得到實質性化解。

在函件中，旗政府提出兩種處置方式，一是由各森工公司自行處置，對排查出的上述新增耕地進行拍賣。二是由森工公司委托地方進行經營管理，收益按比例進行分成。

目前尚不清楚雙方最后確定的處置方式。但在2025年5月之后，仍有多名農民被立案偵查、起訴。

2025年12月，鄂倫春旗檢察院對姚素玲在2023年涉案的近20畝地作出不起訴決定。檢察院認為，姚素玲涉嫌非法占用農用地罪主觀故意的證據不充分，且無行政主管部門就涉案地類、面積、權屬、位置的認定意見，現有證據不足，不符合起訴條件。

劉華云等人，還在等待判決。

新京報記者 | 趙敏

編輯 | 楊海

校對 | 張彥君

值班編輯 | 馬巖