西安養老服務調查：社區養老設施多閑置，家庭適老化改造需資金支持

面對巨大的社會養老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。

石青玲/發自西安

12月的冬天，涼意漸顯，位于西安市碑林區菊花園社區的養老服務中心內卻熱氣騰騰。

這一天，陜西省慈善協會的志愿者服務團隊來給社區內的幾位老壽星操辦生日會，82歲的宗禎祥是這場活動的主持人。“有他在的地方，氣氛就很活躍。”陜西省慈善協會慈善先鋒志愿者服務隊隊長閻蘇越表示。

活動現場，宗禎祥有節奏地打著拍子，帶領大家唱了一首又一首歌曲；志愿者們也為老人們表演了歌舞，現場還舉行了唱生日歌、吹蠟燭等環節……一片祥和熱鬧。一位參與活動的老人表示，這樣的活動讓他們覺得很充實。

每個月的9日、19日、29日，慈善先鋒志愿者都會來陪伴社區的老人，有時一起包餃子，有時共慶生日，這幾天老人們的生活總是多姿多彩。平日里，老人們也常來社區養老服務中心，打牌、聊天、寫書法，不亦樂乎。

60歲以上老人占比超19%

宗禎祥既是一位老人，也是陜西省慈善協會的一名志愿者。

自2007年退休后加入協會以來，他累計志愿服務時長超15000小時，成了西安城里有名的“銀發志愿者”。“每一次活動，他都會在現場。”閻蘇越說道。年過八旬的宗禎祥雖精神矍鑠，常奔走在慈善第一線，但聽力已有些退化，還患有糖尿病，需要按時就餐。

在西安，像宗禎祥這樣的老人并不在少數。據西安市民政局統計，截至2024年底，西安市常住人口達1316.76萬人，其中60歲及以上人口250.45萬人，占比19.02%；65歲及以上老年人167.49萬，占比12.72%。預計到2035年，60歲及以上老年人口將突破380萬。

從增長速度來看，近年來西安市老年人口持續攀升。2015年至2024年，全市60周歲及以上常住老年人口凈增115.2萬人，年均增長0.53個百分點；65周歲及以上常住老年人口凈增63.75萬人，年均增長0.22個百分點。

快速化、高齡化、空巢化、需求多元化，正成為西安養老面臨的突出挑戰。面對日益增長的養老壓力，西安市出臺了一系列政策規劃，全力保障老年群體的養老需求。

一方面，率先在全省出臺《西安市養老服務促進條例》地方性法規，制定《西安市“十四五”養老服務體系專項規劃》等政策，形成以條例為綱、多領域融合的養老服務政策體系。目前，已著手啟動《西安市老齡事業和養老服務“十五五”規劃》編制工作，圍繞實施積極應對人口老齡化國家戰略，科學謀劃養老領域深化改革措施，統籌抓好三級養老服務網絡建設，擴大養老服務供給，推動養老服務高質量發展。

從過往文件及回函中可見，西安市對養老產業的支持主要集中在以下四方面：

一是規劃布局保障用地。根據《西安市養老服務設施布局規劃（2021~2035）》，西安市將養老服務用地保障納入國土空間規劃，按照人均用地0.1~0.3平方米的國家標準，分區分級規劃設置養老服務設施。明確新建居住區按每百戶20平方米配建，舊城區按每百戶不低于15平方米補建。出臺《關于建設工程配套養老服務設施并聯審批相關事項的通知》，將配套建設納入并聯審批流程。計劃至2035年，規劃養老服務用地262處，總規模約306.94公頃。

二是實施優惠扶持政策。對非營利性養老機構建設免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設減半征收有關行政事業性收費；養老機構用電、用水、用氣、用熱均按居民生活類價格執行。

三是加大資金支持力度。2022~2024年，市財政共安排養老服務體系建設資金22.1億元，其中省級資金6.2億元，市級資金15.9億元（含養老服務專項6.4億元、高齡老人保健補貼資金8.5億元、醫養結合資金0.95億元）。

四是推進人才隊伍建設。成立全市養老服務專家庫，加強養老服務人才培訓，依托院校、產教融合基地等平臺，先后培訓1.95萬人次。鼓勵大中專院校畢業生入職養老護理崗位，對普通高等院校、中高等職業學校的應屆畢業生或畢業一年內的往屆畢業生，進入本市養老服務機構專職從事一線養老護理工作的，給予入職獎勵。

截至目前，西安市累計建成各類養老服務設施2757個，其中養老院143個、鎮街綜合養老服務中心112個、社區養老服務站1191個、農村互助幸福院1311個。

“一個項目一個政策”

從事慈善事業十余年，宗禎祥去過各類養老機構，也常到社區養老服務站，在多種養老模式中，他更青睞居家與社區養老相結合的模式，這也是大多數受訪老人的共識。

“醫養結合的養老機構雖照顧周到，但不夠自由，活動范圍有限，比較拘束，更適合需要臨終關懷的老人，不太適合生活能自理的老人。老人最需要的是陪伴，在家里有家人、老鄰居聊天，到社區養老服務站又能和同伴互相陪伴。”宗禎祥說。

閻蘇越也觀察到，老人們更傾向居家養老。“一方面，養老機構費用較高，很多老人難以承擔，起步價就達4000元~5000元/月，不少老人經濟條件不允許；另一方面，住在自己家里更自在。”

嵌入式社區服務設施正是西安推進養老服務的重點。據了解，西安市將社區養老服務機構建設納入重點民生工作，構建起“市級統籌、區縣落實、社區執行”的三級工作體系，成立由民政、發改、住建、衛健等多部門組成的專項工作專班，形成協同推進合力。專班定期召開工作推進會，研判解決養老服務機構建設中的場地審批、資金撥付等問題，確保各項工作有序銜接。

截至2024年12月底，西安市推進城市社區嵌入式服務設施建設成效顯著：110個國家試點項目和98個市級項目已全面啟動，2024年計劃建設的35個國家試點項目和30個市級項目均已完成工程建設并具備運營條件。

2025年4月初，《西安市人民政府辦公廳關于印發2025年為民實事實施方案的通知》明確，今年西安市將完成65個社區嵌入式服務設施項目建設：“2025年，完成65個社區嵌入式服務設施項目建設，推進養老托育、兒童托管、社區助餐、家政便民、健康服務、體育健身、文化休閑、兒童游憩等服務功能有機嵌入社區。”

社區嵌入式服務設施會提供哪些服務？是否有統一標準？

西安市社區嵌入式服務設施建設工作專班工作人員王衛民介紹，我們在200多次調研走訪中發現，每個社區的情況不同，因而要以需定供，針對轄區居民的具體需求提供精準化服務，我們鼓勵公建民營、民辦公助、政府購買服務等多樣化運營模式，用市場化、規模化、連鎖化、品牌化的方式，讓嵌入式服務實現可持續發展。

在碑林區張家村街道，依托社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源“五社聯動”機制，社區與轄區單位中交一公院攜手，整合資金資源，“擠”出2555平方米空間，建成集養老、托育、助餐、文體等9大功能于一體的服務綜合體，讓居民在“家門口”就能享受優質服務。

“每個社區的人口結構、資源稟賦不一樣，服務的側重點自然也就不一樣。”王衛民表示。

西安市高新區細柳街道尚錦社區的重點則在于“一小”，據社區黨總支書記王小學介紹，該社區是典型的“村轉居”社區，年輕父母占比超過60%，2024年社區剛成立時進行的需求摸排顯示，80%以上的家庭都盼著能有托育服務。

后來，社區對接市級政策，采用“政府提供場地+專業機構運營”的模式：區里把4730平方米的公共場地統一改造，免費提供給專業托育機構；機構負責配備師資和設備，社區則幫忙宣傳、協調居民需求。

現在，這里“嵌入”了托育中心和托管中心，不僅能照顧3歲至6歲的幼兒，還能給6歲至18歲的學生提供午托、晚托服務。

不過當下，關于“一小”的服務仍是少數，大多都聚焦于“一老”。

服務效能待提升

“很多社區養老服務站都是由第三方運營的。”閻蘇越表示。

“我們社區60歲以上老人占比達40%，百歲老人就有好幾位。”西安市西重所社區黨委書記張文靜表示。

為了更好地滿足老年群體的多元需求，該社區走出了一條“資源整合+精準對接”的特色路徑：一方面依托轄區內通用環球西安北環醫院診療資源，將中醫義診、針灸推拿等專業服務“搬”到居民家門口，讓中醫藥“簡、便、驗、廉”的優勢落到實處；另一方面整合各方資源，建成1240平方米的綜合服務陣地，將養老護理、社區助餐、家政便民、文化休閑等多元功能“打包嵌入”。

西重所社區的實踐并非個例。“目前，全市至少有100多個社區依托轄區中醫資源為居民提供服務。”王衛民介紹。

近年來，西安市積極打破政府單一供給模式，著力培育多元化社區養老服務運營主體，鼓勵企事業單位、社會組織、志愿團隊等各類社會力量參與社區養老服務機構運營與服務供給，形成“政府引導、社會參與、多元協同”的養老服務供給格局。

此外，在文化生活方面，西安市制定發展老年教育工作方案，建立健全“市—區（縣）—街道（鎮）—居委會（村）”四級社區老年教育網絡，對符合條件的老年大學、老年教學點等給予資金支持。

例如，長慶和興園社區依托中國石油長慶油田分公司的資源優勢，充分發揮企業在管理運營、資源整合方面的特長，培育發展10多個社區運營團體，為居民提供助餐、助浴、日間照料等養老服務；交通社區摸索出“黨建+合伙人”模式，聯合轄區企業、社會組織深化共駐共建，通過資源置換引入低償服務，用健身場館等可適當創收的項目反哺公益服務，形成良性循環。

從調研來看，目前西安市社區養老主要有公建民營、中心帶站點、連鎖化運營、社區自營+志愿協同四種模式。

值得注意的是，隨著實踐推進，問題也逐漸顯現。“受政策體系、資源配置、人才供給、空間布局等多重因素制約，其服務效能與老年群體多元化需求間仍存在顯著差距，潛在問題逐步凸顯。”上述調研報告指出。

報告提到，部分社區養老服務機構的場地、設施利用率不足。調研發現，一些社區的一般性看護日照中心僅能提供測血壓、測血糖等基礎服務，缺乏深度服務，床位常被閑置；社區養老實際參與比例低于老人意愿比例23.3個百分點。

宗禎祥也坦言，自己所在社區的養老服務站不如菊花園社區熱鬧。此外，在長安區郭杜街道書香路社區看到，該社區養老服務站長期處于閑置狀態，中醫理療、康復等功能設施久未運營，體育等娛樂場地也僅偶爾開放，這一現象反映出社區養老服務政策與實踐需求適配性不足，形成“制度滯后—執行衰減—監管薄弱”的連鎖問題。

適老化改造迫在眉睫

老人們偏愛居家與社區養老相結合的模式，這也對家庭適老化改造提出了更高要求。

“家里已經完成了適老化改造，衛生間的扶手、小夜燈都是政府出錢裝的，遇到問題一按呼叫鈴，社區工作人員就會上門。”宗禎祥介紹道。另一位老人也直言，“這樣既方便又放心。”

例如臥龍社區600多平方米的新建配套服務場地，從規劃設計階段就嚴格遵循適老化標準，配套建設適老休閑廣場、防滑步道等設施，通過資源整合、集約建設，提升適老化設施覆蓋廣度與使用效能，為社區養老提供一站式服務。

在老舊社區改造中，西安優先將適老化設施納入改造清單，對社區公共活動空間等進行無障礙改造，加裝扶手、鋪設防滑地面、修建坡道等，以滿足高齡、失能老人的使用需求。

截至2024年底，西安全市累計完成特殊困難老年人家庭適老化改造8158戶。2024年，西安市民政局聯合西安廣播電視臺拍攝適老化改造宣傳片，鼓勵引導更多老年人家庭參與改造。

2025年上半年，全市摸排確定了2025年特殊困難老年人家庭適老化改造名單，共551戶，其中農村家庭403戶、城鎮家庭148戶。

在適老化改造方面，西安市也出臺了相關支持政策。2023年，西安市民政局聯合市財政局、市住建局、市衛生健康委和市殘聯印發《西安市“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造實施方案》，明確改造原則、對象、內容與程序；2025年，又印發《關于進一步做好特殊困難老年人家庭適老化改造的通知》，進一步規范改造工作流程。

針對特殊困難老年人家庭適老化改造，西安市實行政府補貼：農村家庭每戶補貼每年不超過2000元，城鎮家庭每戶補貼不超過4000元。2021年以來，市級財政累計補貼資金近920萬元。

此外，特殊困難老年人家庭適老化改造以“室內行走便利、如廁洗澡安全、廚房操作便利、居家環境改善、智能安全監護、輔助器具適配”為主要目標，改造對象涵蓋納入分散供養特困人員范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭，以及城鄉低保對象、低收入范圍的高齡、失能、留守、空巢、殘疾老年人家庭和計劃生育特殊家庭。

面對巨大的養老需求，僅靠政府推動適老化改造難以全面滿足。當前，財政補貼存在局限性：覆蓋范圍較窄，僅針對特殊困難老人家庭，城鎮每戶每年最高4000元、農村2000元的補貼標準，惠及面不足老年家庭的10%，多數有需求的家庭難以獲得補貼。

此外，改造付費意愿呈現分化：非特困家庭有改造需求，但付費能力有限；企業則因服務客戶分散、利潤微薄，參與積極性不高，導致供需對接效率偏低。同時，多層住宅加裝電梯還面臨業主意見協調、管線遷移、后期運維等難題，推進阻力較大；衛生間防滑、扶手等關鍵安全設施的改造滿意度偏低，部分改造細節仍不到位，這些都是當下西安適老化改造工作需要破解的問題。